Государственно-частное партнерство в коммунальном секторе Результаты деятельности частных операторов в коммунальном секторе России

Государственно-частное партнерство в коммунальном секторе

Результаты деятельности частных операторов в коммунальном секторе России

В последнее десятилетие российский бизнес активно начал использовать механизмы ГЧП для того, чтобы взять под контроль коммунальный сектор. Конечно, в этом процессе было много политических компонентов. Но есть и чисто экономические резоны. Во-первых, коммунальный комплекс – это локальные монополии и отсутствие конкуренции, во-вторых, это гарантированный спрос, в-третьих, это большой потенциал для снижения неэффективных издержек. Государство ожидало, что частный бизнес привнесет в коммунальный сектор квалифицированное управление и инвестиции. А это позволит повысить качество коммунальных услуг, и население, наконец, забудет о холодных квартирах и перебоях в подаче воды или электричества.

Российское законодательство предусматривает обязательность проведения конкурсных процедур при передаче государственного или муниципального имущества в срочное владение частным лицам на праве концессионного соглашения (в соответствии с 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»¹) или договора аренды (в соответствии с приказом ФАС № 67² (далее – приказ ФАС).

Выбор критериев конкурса представляется крайне важным этапом на пути к эффективному использованию механизмов государственно-частного партнерства. Правильно определенные критерии конкурса обеспечивают условия для достижения необходимого результата – привлечения инвестиций в модернизацию существующих объектов и строительство новых объектов коммунального комплекса, улучшения показателей операционной деятельности организации коммунального комплекса и, как следствие, повышения качества предоставляемых потребителям коммунальных услуг.

Для анализа практики проведения конкурсов на заключение договоров ГЧП проведено исследование Института экономики города, в ходе которого был осуществлен сбор и анализ конкурсной документации муниципальных образований на право заключения договора аренды или концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения/водоотведения и теплоснабжения, опубликованной органами публичной власти на соответствующих официальных порталах в сети интернет (более 60 конкурсных документаций). Рис. 1 демонстрирует, насколько часто в рассмотренной документации в секторах водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и теплоснабжении встречались те или иные критерии.

Рис. 1. Частота встречаемости критериев, % от общего количества конкурсных документаций

Источник: расчеты авторов на основе выложенных на официальных сайтах муниципальных образований и в правовой системе «Гарант» конкурсных документаций на право заключения договора ГЧП

Второй по частоте встречаемости критерий – срок реконструкции/строительства объекта соглашения. Срок реконструкции/строительства является важным критерием при выборе арендатора/концессионера в случае недостатка соответствующих мощностей коммунальной инфраструктуры или модернизации объектов. Однако достаточно часто этот критерий используется и для обеспечения потребностей в коммунальных ресурсах вновь возникающих объектов нового строительства. В таких случаях использование критерия минимизации срока строительства неправильно, т.к. объект коммунальной инфраструктуры необходимо построить к сроку ввода в эксплуатацию объекта заказчика. Если объект коммунальной инфраструктуры будет построен раньше требуемого срока, он будет простаивать, необоснованно увеличивая эксплуатационные затраты ресурсоснабжающей организации.

В 17% проанализированных конкурсных документаций в качестве критерия отбора использовался объем вложенных инвестиций, выраженный либо в фиксированных суммах, либо в процентной доле от выручки. В случае отсутствия ключевых показателей операционной эффективности нет гарантий, что вложенные инвестиции повысят качество предоставляемых услуг. Кроме того, при существующем сроке установления тарифов для организаций коммунального комплекса спрогнозировать выручку будущих периодов практически невозможно. Представляется, что задачей должна быть не максимизация вложенных в инфраструктуру средств, а решение конкретных технических и технологических задач, в первую очередь – повышения качества услуг, эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры. Поэтому данный критерий представляется неправильным.

Аналогичным примером неверного критерия служит объем оказания услуг по водоснабжению/теплоснабжению, который представлен в 12% случаев. Очевидно, что объем потребляемых услуг в коммунальном секторе должен определяться спросом. Максимизация данного критерия может стать обременением для коммунальной организации из-за простоя мощностей.

Выполненный анализ конкурсных документаций в коммунальном секторе показал: причина отсутствия привлеченных средств в коммунальном секторе состоит в том, что конкурсные документации не накладывают на операторов реальных обязательств по инвестиционным вложениям, что, в свою очередь, связано с неопределенностью в долгосрочной тарифной политике.

Ретроспективный анализ привлечения инвестиций в коммунальный сектор России демонстрирует, что за период 2006-2010 гг. основным источником инвестирования организаций ВКХ, теплоснабжения являлись бюджетные источники. В 2006 году их доля составляла 56%, в 2010 году – 40%. Вторым по значению источником инвестиций являются собственные средства предприятия, прежде всего, амортизация основных фондов. За рассматриваемый период с 2006 по 2010 гг. их доля в среднем составляла 35%. Наконец, с 2006 года начался рост объемов инвестиций за счет кредитов банков и заемных средств иных организаций. Их доля возросла с 4% или 3,4 млрд. руб. до 11% или 20,8 млрд. руб.

В итоге можно констатировать: хотя политическая ставка делается на развитие государственно-частного партнерства в стране, сложившаяся практика заключения как договоров аренды, так и концессионных соглашений позволяет сделать вывод, что не решается одна из главных задач ГЧП – привлечение в сектор частных финансовых ресурсов. Инвестиционные вложения частных российских операторов достаточно скромны. Большинство частных компаний показывают в качестве своих инвестиционных вложений инвестиционные расходы из текущей выручки. Это значит, что в сектор по-прежнему практически не привлекаются заемные средства, что и подтверждает рис. 2.

Источник: Росстат, «Российский статистический ежегодник»

В международной практике при заключении концессионного соглашения стороны договариваются о тарифной политике на срок реализации соглашения. В договоре концессии концедент устанавливает цели деятельности концессионера и для обеспечения достижения данных целей формирует соответствующую тарифную политику, которая чаще всего находит свое отражение в договоре. При этом размер среднего тарифа в течение действия соглашения может быть критерием конкурса. Подобная практика существует во Франции, Аргентине, Румынии, на Филиппинах. Прогнозируемость тарифов позволяет инвестору осуществлять капиталовложения с целью достижения требуемых показателей технико-экономических критериев конкурса.

В концессии систем ВКХ и теплоснабжения в России подобная схема в настоящий момент представляется затруднительной. В соответствии с российским законодательством регулирование тарифов осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ в области тарифного регулирования. В такой ситуации концедент, не обладая полномочиями по регулированию тарифов, устанавливает цели концессионеру. В свою очередь, концессионер не может гарантировать достижения данных целей, поскольку у органа регулирования, не являющегося стороной договора, не существует обязанности по учету целей деятельности концессионера в процессе тарифного регулирования. В результате при формировании тарифа могут быть не учтены финансовые потребности, необходимые концессионеру для достижения целей, поставленных концедентом. А это может привести к неисполнению концессионером своих обязательств. Не являясь стороной концессионного соглашения, орган регулирования субъекта с формальной точки зрения не несет ответственность за регулирование тарифов концессионера с позиций действующего законодательства.

Помимо проблемы, связанной с отсутствием полномочий у концедента в части регулирования тарифов, существуют проблемы, касающиеся методов тарифного регулирования.

В настоящее время период регулирования установлен сроком на 1 год. Действующей законодательной и нормативной правовой базой предусматривается возможность установления тарифов на более длительный период (от трех до пяти лет), но до настоящего времени подобные тарифы ни в сфере ВКХ, ни в сфере теплоснабжения не устанавливались.

Наибольшие риски при реализации проектов ГЧП связаны с существованием предельных индексов роста тарифов. В настоящее время предельные индексы устанавливаются ежегодно Федеральной службой по тарифам (ФСТ) для регионов в целом и региональными регуляторами – для конкретных предприятий. Предсказать динамику предельных индексов практически невозможно. Это делает невозможным среднесрочное планирование инвестиций.

Государственно-частное партнерство в водном секторе Франции

Источник: Французский институт окружающей среды (IFEN), 2005 г.

Стоит отметить, что в сфере водоснабжения малые города создают межмуниципальные структуры для того, чтобы улучшить качество предоставления общественных услуг путем экономии от масштаба (economy of scale). Такие объединения создаются по географическому принципу.

В настоящее время большинство населения (81% в сфере водоснабжения и 63% в сфере водоотведения) обслуживают частные операторы, которые представлены в этом секторе еще с XVIII века. Всего во Франции насчитывается 14900 предприятий водоснабжения и 14400 предприятий водоотведения. Крупнейшие международные транснациональные корпорации в области ВКХ являются французскими.

Согласно данным Французской счетной палаты (Cour des Comptes), договоры аренды составляют около 85% всех контрактов ГЧП. Соответственно, основные инвестиционные расходы несет публичная власть. Инвестиции в сектор водоснабжения и канализации Франции в 2009 году оценивались на уровне 5,6 млрд. евро. Средства на модернизацию систем ВКХ поступали из местных бюджетов (41%), 20% поступило от водных агентств, 20% осуществлялось за счет бюджетов департаментов и регионов, 14% инвестировали сами частные операторы. За четыре прошедших года увеличились поступления от водных агентств, но сократилась доля инвестиций, осуществляемых за счет бюджетов муниципалитетов.

Во Франции, как и в большинстве стран Европейского союза, не существует специального отраслевого регулирующего агентства для сектора ВКХ, которое исполняло бы такие функции как установление и утверждение тарифов, а также определение норм качества для контроля предоставляемых услуг водоснабжения и водоотведения. Тарифное регулирование сектора ВКХ зависит от формы эксплуатации и управления или, другими словами, от организационной структуры сектора. В случае прямого управления администрацией (водоканал – аналог автономного бюджетного учреждения) административные власти (муниципалитеты/межмуниципальные объединения) утверждают тарифы каждый год самостоятельно. В случае, если системы ВКХ переданы частному оператору по договору ГЧП, тарифное регулирование осуществляется на основании договора ГЧП. В международной терминологии такое регулирование получило название: «регулирование по контракту» (regulation by contract). Стороны на стадии заключения договора определяют формулу, по которой будет изменяться тариф на протяжении действия договора. Однако тариф частного оператора все равно должен быть одобрен публичной властью. Помимо параметров изменения тарифа в договоре фиксируются обязательства оператора по обслуживанию существующих и новых потребителей, требования к качеству оказываемых услуг и информации, которая ежегодно будет предоставляться публичной власти.

Французскую модель организации сектора ВКХ также называют «регулирование без регулятора» (regulation without a regulator), так как стороны, публичная власть и оператор, свободны в составлении договора, а главное – цена (тариф) частного оператора является рыночной конкурентной ценой, поскольку определяется на основе публичного конкурса. При этом, однако, основные положения договоров, как правило, не разрабатываются публичной властью и оператором заново, а за основу берутся модельные договоры, разработанные центральным правительством и ассоциацией муниципалитетов. Кроме того, при составлении договора стороны обязаны учитывать юридические принципы, разработанные высшим административным судом (Conseil d'État) для договоров ГЧП. Они включают в себя следующие условия:

право на одностороннее изменение. Публичная власть имеет право в одностороннем порядке пересмотреть условия договора в случае, если это соответствует интересам общества. Однако данные изменения не могут касаться финансовых взаимоотношений сторон и существенных условий договора;

право на одностороннее расторжение договора. Публичная власть имеет право расторгнуть договор, но при этом она обязана выплатить оператору компенсацию;

право на бесперебойность обслуживания. Оператор в одностороннем порядке не имеет право приостановить исполнение своих обязательств по договору, даже если публичная власть нарушает его условия;

право на «финансовое равновесие» (financial equilibrium). Оператор должен иметь достаточный доход для выполнения своих обязательств. В случае, если публичная власть в одностороннем порядке изменяет определенные условия договора, например, требует повысить качество предоставляемых услуг, оператор и публичная власть должны определить величину, на которую следует повысить тариф для того, чтобы оператор смог выполнить данное условие. В частности, оператор может воспользоваться правом на «финансовое равновесие» в следующих случаях:

- неблагоприятные правительственные действия (fait du prince). Под неблагоприятным правительственным действием понимается ситуация, когда действия публичной власти, которые не были оговорены в договоре, оказали негативное влияние на финансовое положение оператора;

- непредвиденность (imprévision). Оператор имеет право получить компенсацию в случае, если он понес финансовые убытки, явившиеся следствием изменения экономической ситуации на рынке (например, девальвация, решение власти по сокращению рабочего дня). При этом данная компенсация не равна сумме понесенных оператором убытков. Как правило, она устанавливается в размере 90% от суммы убытков;

- форс-мажор. Под форс-мажором понимается непредвиденная ситуация, которая не позволит оператору исполнить обязательства по договору. Например, утечка из химической фабрики, загрязнившая водный источник, природные явления, такие как: ураганы, засухи и т.д.

Стоит также отметить, что во Франции высший административный суд является своеобразным квазирегулятором, так как он уполномочен выступать в роли арбитра в случае возникновения спорных ситуаций между публичной властью и оператором.

Главной санкцией за невыполнение договора является его расторжение. Во Франции есть примеры того, как расторжение договора стало следствием нарушения существенных условий договора. Так, например, в городе Нёшато (Neufchâteau) системы ВКХ были переданы частному оператору на 15 лет. В 2001 году после выборов нового мэра была проведена аудиторская проверка тарифов на водоснабжение и водоотведение, которая показала, что тарифы превышают оговоренный уровень:3,65 евро/м³ вместо 2,90 евро/м³. В итоге муниципальный совет расторгнул договор, и муниципалитет стал управлять системой ВКХ напрямую. Цена за водоснабжение/водоотведение снизилась до 2,92 евро/м³ в 2004 году.

Таким образом, во Франции в рамках договоров ГЧП тариф является предметом не административного регулирования, а договорных отношений. Оптимальное для публичных властей значение тарифов, необходимых для выполнения частными операторами поставленных перед ними целей, определяется в результате конкурсов на заключение договоров ГЧП. Во Франции в секторе водоснабжения и водоотведения сложилась ситуация «конкуренции за рынок». И тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения определяются как конкурентные цены в результате этой конкуренции.

Следует отметить, что в той части рынка водоснабжения и водоотведения, где услуги предоставляются предприятиями муниципального сектора, такими предприятиями являются акционерные компании, акции которых принадлежат одному или нескольким муниципалитетам (в рамках межмуниципального сотрудничества). Тарифы для таких предприятий определяются на муниципальном уровне с использованием подходов к тарифному регулированию на основе методологии «затраты плюс». Кроме того, есть практика управления системами водоснабжения и водоотведения организациями, аналогичными российским автономным бюджетным учреждениям.

Французская система тарифного регулирования частных операторов имеет принципиальные отличия от других методов тарифного регулирования (регулирование рентабельности, RPI-X-регулирование, регулирование по принципу «затраты плюс прибыль»). Основное преимущество данного подхода состоит в том, что вместо искусственной имитации результатов конкуренции происходит переход к формированию реальных конкурентных стимулов. Основные недостатки – сложность организации и проведения конкурса, ограниченное число возможных его участников, а также сложность процедуры мониторинга и контроля результатов деятельности победителя конкурса.

Рекомендации по повышению эффективности проведения конкурсов ГЧП

Реализация такой модели в России представляется весьма целесообразной. Но для этого требуется внести изменения в законодательство.

В частности, необходимо законодательно ввести в практику конкурсного отбора так называемый тарифный план потенциального концессионера, который будет являться финансовым критерием конкурса. Суть его в следующем. Исходя из инвестиций, которые необходимы для достижения целей деятельности оператора и/или технологических критериев конкурса и строительства/реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, участники, согласно разработанным финансовым моделям, прогнозируют тарифы будущих периодов в ценах базового года (номинальный тариф). Оценка участников происходит согласно среднему тарифу, который высчитывается путем деления суммы приведенных тарифов на срок договора ГЧП. Тариф на услуги концессионера будет определяться по формуле индексации, то есть путем умножения тарифа, заявленного в тарифном плане, на индекс роста потребительских цен. В тарифную формулу можно также вводить и другие переменные, например, статьи затрат, размер которых определяется не рынком, а государственным регулированием. При этом изменение тарифа должно происходить по правилам, предусмотренным в концессионном соглашении, то есть в соответствии с тарифной формулой. В этом случае тариф определяется в соответствии с концессионным соглашением, а не органом регулирования. Например, условием конкурса можно поставить обязательство сохранения существующего тарифа, а изменение тарифа будет происходить по формуле индексации, учитывающей только инфляцию. Приведем пример такой формулы индексации:

), где:

– прогнозный тариф в m году;

– тариф базового года;

– прогнозная инфляция в m-1 год;

– фактическая инфляция в i год.

Использование данного финансового критерия позволит оператору спрогнозировать выручку будущих периодов, необходимую для достижения заявленных на конкурсе целей, а муниципалитету – выбрать участника с наименьшими «финансовыми аппетитами» для достижения этих целей. Таким образом, используя тарифный план, мы в полной мере реализуем в конкурсе ГЧП принцип value for money (цена-качество). Однако существующее в настоящее время тарифное законодательство делает невозможным использование в качестве экономического критерия тарифных планов из-за существования ежегодно утверждаемых предельных индексов и отсутствия у муниципалитетов полномочий устанавливать тарифы.

Означает ли это невозможность введения экономических критериев? На наш взгляд – нет. Возможна разработка другого экономического критерия, который позволил бы инвестору взять на себя обязательства по модернизации, реконструкции и новому строительству основных фондов коммунальной инфраструктуры. И при этом он должен понимать механизм возврата вложенных инвестиций. С этой целью рекомендуется в конкурсную документацию в качестве критерия конкурса и в последующие договорные отношения включать механизм установления «расчетных тарифов». Существующее законодательство позволяет использовать данный критерий при проведении конкурсов как на право аренды³, так и на право заключения концессионного соглашения⁴. Концепция «расчетных тарифов» предусматривает, что участники конкурса указывают индексы ежегодного увеличения тарифа, который позволит им достичь необходимых значений технико-экономических показателей и модернизировать объекты коммунальной инфраструктуры. При этом, несмотря на введение в договор «расчетных» тарифов, регулирование тарифов организаций коммунального сектора продолжает осуществляться в соответствии с положениями действующего законодательства и с учетом установленных им ограничений, например, предельных индексов роста тарифов. При возникновении разницы между «расчетным» и реально установленным тарифом должны применяться соответствующие положения договора ГЧП, регулирующие последствия возникновения данной ситуации.

Если складывается ситуация, при которой в соответствии с положениями действующего законодательства расчетный тариф будет выше, чем установленный тариф, стороны могут в соответствии с договором ГЧП выбрать один из следующих вариантов:

• 
  компенсация из бюджета выпадающих доходов концессионера;
  
• 
  снижение значений технико-экономических показателей, которые необходимо достичь концессионеру в соответствии с договором;
  
• 
  увеличение продолжительности периода достижения технико-экономических показателей, указанных в договоре;
  
• 
  изменение значений технико-экономических показателей с одновременным увеличением продолжительности периода их достижения.
  

В итоге можно констатировать, что для улучшения инвестиционного климата в коммунальном секторе необходимо сделать порядок изменения тарифа условием договора ГЧП, наделив муниципалитет соответствующими полномочиями. В настоящее же время в коммунальном секторе страны складывается достаточно любопытная ситуация. Развитие государственно-частного партнерства признается политиками и специалистами как ключевое направление развития коммунального комплекса. При этом в сфере тарифного регулирования мы все больше усиливаем централизацию регулирования и детализацию подходов к определению тарифов. А договоры государственно-частного партнерства остаются в основном пустыми декларациями.