Реализация государственной политики в области безопасности дорожного движения в региональных условиях в середине 1930-х начале 2000-х гг.

Специальность 07.00.02 – Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Екатеринбург – 2010

Работа выполнена на кафедре истории России, этнографии и археологии

ГОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет»

Защита состоится «___»___________ 2010 г. в ______ час. на заседании Диссертационного совета Д 004.011.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Учреждении Российской академии наук Институт истории и археологии Уральского отделения РАН по адресу: 620026, г. Екатеринбург,

Безопасность дорожного движения зависит от многочисленных факторов, включающих в себя развитие и состояние сети дорог, техническое состояние автомобильного транспорта, поведение участников дорожного движения, а также наличие специального органа исполнительной власти, отвечающей за реализацию данного направления политики и эффективность работы данного органа.

В советский и постсоветский периоды истории нашей страны таким специальным органом являлась Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), с 1998 г. – ГИБДД. Именно изучению истории этого органа исполнительной власти одного из регионов Российской Федерации и деятельности его сотрудников по реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения и посвящена наша работа.

Развитие транспорта и сети автомобильных дорог в середине 1930-х – начале 2000-х гг. предопределило все возрастающую роль органов ГАИ как в стране в целом, так и в ее регионах. Организация дорожного движения, технический осмотр автомобильного транспорта, работа с водителями и населением по соблюдению ими правил дорожного движения способствует сокращению количества дорожно-транспортных происшествий. Это в свою очередь способствует развитию экономики, сохранению в работоспособном состоянии автотранспортного парка и защите жизни людей.

Несмотря на очевидную роль органов ГАИ в решении этих вопросов, в научной литературе история этой службы исследована пока недостаточно, хотя исторический опыт развития данной службы может подсказать пути решения современных задач сохранения народонаселения страны от дорожно-транспортных происшествий. К тому же условия развития инфраструктуры, складывавшиеся в разных регионах России, настолько отличаются между собой, что возникает весьма актуальная задача изучения истории этой специальной службы на материалах разных территорий страны, в том числе на материалах регионов, не обладающих транзитной системой дорог общегосударственного значения, с незначительно развитой дорожной сетью по сравнению с масштабами территории. К таким территориям относится и Республика Коми. Свидетельством актуальности изучения данной темы на материалах республики является также то, что история данного подразделения ГАИ практически не подвергалась исследованию.

Объектом исследования является история безопасности дорожного движения в региональных условиях Российской Федерации.

Предметом исследования является эволюция государственной политики в области безопасности дорожного движения, включая создание и развитие органов исполнительной власти, посредством которых такая политика претворялась в жизнь; процесс создания и развития системы ГАИ – ГИБДД, через которую осуществлялась реализация этой политики, в национальном регионе России – Республике Коми; деятельность службы ГАИ – ГИБДД и ее значение для развития региона.

Хронологические рамки диссертационного исследования – середина 1930-х – начало 2000-х гг. В рассматриваемый период изучаемая служба ГАИ – ГИБДД была создана, прошла длительный путь развития, претерпела ряд эволюционных изменений своей структуры и исполняемых функций. Начальная дата исследования объясняется моментом создания службы ГАИ (1935 г. – в системе ЦУДОРТРАНС, 1936 г. – перевод в систему НКВД). Конечная дата исследования (начало 2000-х гг.) объясняется необходимостью анализа становления и функционирования новой системы ГИБДД (создана в 1998 г.).

Территориальные рамки исследования определяются расположением органов службы ГАИ – ГИБДД на территории современной Республики Коми.

Степень изученности темы. В целостном виде государственная политика правительства России (СССР, РФ) не исследована. Нами выявлена всего одна работа Г.П. Рифицкого¹, в которой автор изучает развитие автомобильного и дорожного комплекса страны и влияние этого комплекса на безопасность движения, уделяя значительное внимание показу роли милиции в этом вопросе. Автор исследует проблему на материалах России в 1917–1945 гг.

Несмотря на то, что службу безопасности дорожного движения (ГАИ – ГИБДД), через которую государство реализует свою социально-экономическую политику в данной сфере можно отнести к категории одной из наиболее часто контактирующих с населением, а также, несмотря на то, что ее роль с каждым годом возрастает из-за постоянного увеличения количества транспортных средств, история данной структуры долгое время не исследовалась вообще. Лишь в конце 1960-х – начале 1980-х гг. были опубликованы первые книги, выпущенные в помощь сотрудникам ГАИ². На рубеже 1970–1980-х гг. появляются популярные книги, адресованные в первую очередь водителям. В них разъясняются правила дорожного движения, разбираются наиболее типичные ситуации на дорогах³. С конца 1970-х гг. появляются работы юристов, посвященные отдельным аспектам проблемы безопасности дорожного движения⁴. Эти работы в настоящее время могут использоваться, в определенной степени, в качестве источника, поскольку в них отражалась деятельность сотрудников ГАИ того периода, определено место ГАИ в системе безопасности дорожного движения.

В 1982 и 1983 гг. изданы первые научно-популярные работы по истории ГАИ⁵. Заслуга авторов этих работ заключалась в том, что они впервые показали тяжелый повседневный труд госавтоинспекторов. В 1986 г. вышло капитальное историко-юридическое исследование В.Т. Низамова и Г.П. Рифицкого⁶. Авторы впервые показали процесс становления службы по обеспечению безопасности дорожного движения в довоенный период.

Вторая половина 1990-х – начало 2000-х гг. стали временем создания обобщающих научно-популярных работ по истории ГАИ, в которых впервые были показаны все исторические периоды зарождения и функционирования службы по обеспечению безопасности дорожного движения. Несмотря на различный объем они, с разной степенью подробности, рассказывают о действиях полиции царских времен и милиции первых лет советской эпохи по регулированию дорожного движения в столицах и других крупных городах страны. Авторы приводят данные о создании ГАИ, развитии данной службы (как ее центрального аппарата, так и некоторых областных подразделений от 1930-х до конца 1980-х гг.). В работах повествуется об изменениях, произошедших в ГАИ – ГИБДД в постсоветский период. В книгах приводятся выдержки из нормативных документов, приказов по МВД и прочие подобные материалы. Работы снабжены иллюстративным материалом. В большинстве своем эти книги были выпущены в свет к 60-летию и к 65-летию ГАИ – ГИБДД в 1996 и 2001 гг.⁷. По проблемам, связанным с безопасностью дорожного движения в России в историко-юридическом аспекте продолжает работать Г.П. Рифицкий⁸.

Обобщающие работы дают картину истории ГАИ, которая, безусловно, нуждается в дополнении посредством проведения региональных исследований. Такие исследования стали проводиться с начала 1990-х гг. В 1992 г. была издана книга по истории ГАИ Подмосковья⁹. В 1996 г., к 60-летию ГАИ, были опубликованы несколько книг, в том числе сборники документов и воспоминаний ветеранов ГАИ¹⁰, а также труды по истории ГАИ некоторых субъектов Федерации (ГАИ Санкт-Петербурга и Ленинградской области, республик Саха (Якутия) и Чувашия, Кемеровской области)¹¹, в 2000–2001 гг. – к 65-летию ГАИ – книги об истории ГАИ Курганской, Челябинской, Пермской, Омской, Ивановской, Нижегородской, Ленинградской областей и Санкт-Петербурга¹². Данные труды интересны тем, что они готовились журналистами в содружестве с ветеранами ГАИ. Для этих трудов характерна излишняя эмоциональность и перегруженность книг очерками об отдельных ветеранах и действующих сотрудниках ГАИ. Необходимо отметить как позитивную черту региональных сочинений их большую конкретность.

Следует отметить, что разработка истории ГАИ – ГИБДД, как научной проблемы пока не является предметом интереса ученых-историков. В то же время, в определенном смысле поставленная проблема начала разрабатываться.

Таким образом, в стране в целом и в ряде регионов, в частности, началось изучение истории ГАИ – ГИБДД. Степень изученности конкретной истории ГАИ в регионах разная, чаще всего находящаяся на начальной стадии развития, которая, несомненно, продвигается вперед. История данной службы во многих регионах страны все еще остается неохваченной работами монографического характера. Не является исключением и история ГАИ – ГИБДД Республики Коми, до последнего времени не затронутая исследователями. Имеются лишь отдельные факты в работах общего плана¹³, хотя определенный интерес к этой теме проявился, особенно в газетных публикациях.

Цель и задачи. Цель исследования заключается в изучении генезиса государственной политики в области безопасности дорожного движения и процесса становления и развития службы ГАИ – ГИБДД, как ядра советской и постсоветской системы обеспечения безопасности движения, в Республике Коми в период с середины 1930-х гг. по начало 2000-х гг.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

– определить этапы и приоритеты развития государственной политики в области безопасности дорожного движения, обозначить органы исполнительной власти, через которые осуществлялось выполнение этой политики (служба безопасности дорожного движения);

– определить особенности и этапы становления службы безопасности дорожного движения в России и Республике Коми;

– рассмотреть историю создания центрального (республиканского) органа ГАИ – ГИБДД, городских подразделений службы и развитие структуры ГАИ – ГИБДД в сельских районах Республики Коми;

– осветить эволюцию функций службы ГАИ – ГИБДД в Республике Коми;

– проанализировать влияние деятельности ГАИ – ГИБДД на формирования правовой культуры населения Республики Коми; выявить специфические аспекты работы службы ГАИ – ГИБДД.

Источники. Источниковая база исследования представлена комплексом разнообразных источников. В основу анализа источников положена их классификация, предложенная коллективом авторов учебника «Источниковедение новейшей истории России: теория, методология, практика»¹⁴. При подготовке диссертации использовались законы и нормативные акты, делопроизводственная документация, статистические источники, периодическая печать и источники личного происхождения.

Нами были использованы такие законодательные акты как указы царствующих особ и Сената Российской империи, касающиеся безопасности дорожного движения. Мы использовали Конституцию страны (СССР, РСФСР, РФ), постановления Совета Народных Комиссаров, Совета Министров СССР и РСФСР, указы Президента Российской Федерации и законы Российской Федерации (федеральные законы) (например, закон «О милиции» (Закон СССР от 18.04.1991 г., дополнения и уточнения в 1993 и 1997 гг.), «О безопасности дорожного движения» (Закон РФ от 10.12.1995 г.); указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения в Российской Федерации» и др.). В этих законодательных актах были прописаны все права и обязанности сотрудников ГАИ – ГИБДД.

В диссертации использованы такие нормативные подзаконные акты как Положения о ГАИ 1936, 1963, 1978 гг., утвержденные постановлениями Правительства СССР и Положение о ГИБДД 1998 г., утвержденное Указом Президента РФ, а также Правила дорожного движения, утвержденные постановлениями Правительства СССР, РФ.

Делопроизводственная документация, составившая основную базу диссертационного исследования, представлена: нормативными документами, деловой перепиской, информационными документами, учетными документами и отчетными документами.

В работе использовались такие нормативные документы, как Положения о подразделениях ГАИ – ГИБДД, которые утверждались приказами Министра внутренних дел РСФСР, РФ, а также приказы Министра внутренних дел Коми АССР (РК) по изменению штатного расписания городских и районных подразделений внутренних дел. В отличие от Положений о ГАИ – ГИБДД, в которых подробно прописывались права и обязанности сотрудников данной специальной службы, вне зависимости от их реальной специализации, в Положениях о подразделениях ГАИ – ГИБДД содержались подробные наставления о том, что конкретно должен делать сотрудник именно этого подразделения. Так, в Положении о дорожно-патрульной службе подробно говорилось о том, как надо проводить патрулирование закрепленного участка; что делать в случае выявления нарушения водителями или пешеходами правил дорожного движения (ПДД); по какой форме должен быть оформлен протокол о нарушении ПДД; в каких случаях инспектор ДПС имеет право применить оружие и спецсредства и т.д. В Положении о подразделении технического осмотра говорилось о порядке проведения и регистрации такого осмотра и о формах составляемых документов и т.д.

Деловая переписка между вышестоящими и нижестоящими подразделениями ГАИ – ГИБДД представляет собой, в основном, указания вышестоящих структур к конкретному сроку представить определенные отчеты, справки, материалы и сопроводительные письма руководителей нижестоящих структур при посылаемых затребованных документах. Гораздо обширнее эта группа делопроизводственной документации представлена в фондах органов местного самоуправления (райсоветов, горсоветов) и партийных органов (Коми обком, горкомы и райкомы КПСС).

Информационные документы, использованные в нашей работе, это докладные записки руководителей ГАИ руководителям Сыктывкарского городского Совета о положении дел в гаражах города и об использовании и техническом состоянии автомобильного транспорта в городе Сыктывкаре, а также письма руководителей ГИБДД МВД РК в адрес руководства Республики Коми с информацией о состоянии дорог и мостов в республике и о мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения, которые желательно провести с привлечением (кроме ГИБДД) других республиканских министерств и ведомств.

Учетные документы представлены в основном карточками учета личного состава подразделений ГАИ – ГИБДД в республике. Они составляются на каждого сотрудника, принятого на работу. В карточке указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, паспортные данные, уровень образования на момент поступления на службу, изменения в служебном положении (указываются звания и должности) и в образовательном уровне сотрудника.

В работе широко использовались также отчетные документы. Это отчеты о работе подразделений и справки о выполнении планов работы. Данные отчеты представляют собой объемный документ, который по нормативам подразделяется на ежедневные, недельные, месячные, квартальные, полугодовые и годовые отчеты (например, республиканской (центральной) структуры ГАИ – ГИБДД перед Министром внутренних дел РФ по РК и Администрацией Главы Республики Коми; городских и районных подразделений – перед Министром внутренних дел РФ по РК и Администрацией конкретного района и города). Квартальные, полугодовые и годовые отчеты предоставляются как в МВД РК, так и в МВД РФ. Во всех отчетах имеются сведения об общей деятельности Дорожно-патрульной службы – выявлении правонарушений, учет дорожно-транспортных происшествий, задержание и доставка в УВД г. Сыктывкара правонарушителей за мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах; о регистрации транспортных средств; о приеме экзаменов кандидатов в водители транспортных средств; о техосмотре транспортных средств; об угоне транспортных средств и о раскрытии данных преступлений. Деятельность всех служб расписывается в сравнении с плановыми показателями, или в сравнении с предыдущими отчетными периодами. В отчетах по кадровой службе имеются данные об общем количестве сотрудников с разбивкой на младший, средний и старший начальственный состав, рядовой состав и вольнонаемных, приводятся данные о достижениях и недостатках в работе каждого сотрудника. Справки о выполнении планов работ представляют собой сводные данные и различного рода справки по конкретным видам работы ГАИ в годы Великой Отечественной войны, а также справки, представленные сотрудниками руководителям подразделений. Сюда относятся и справки комиссии по транспорту и связи Сыктывкарского Совета народных депутатов по различным вопросам их компетенции. Отчеты рисуют объективную картину повседневной работы службы ГАИ – ГИБДД. Эти документы изначально не предназначались для ознакомления с ними посторонних людей, поэтому там отмечаются все стороны деятельности как подразделений в целом, так и отдельных сотрудников, в частности.

В диссертации были широко использованы статистические источники (различные республиканские статистические сборники, как ежегодные, так и подготовленные к юбилеям республики) и периодическая печать (около 20 всесоюзных (российских) журналов («Автомобильная промышленность», «Автомобильный транспорт» и «За рулем») и республиканских и районных газет, выходящих, в том числе и на коми языке).

Источники личного происхождения представлены воспоминаниями ветеранов и действующих сотрудников ГАИ – ГИБДД. Все воспоминания записаны лично нами по составленной автором анкете-вопроснику. Всего было опрошено 50 человек, из них 20 – руководители центрального органа и городских подразделений, 15 – офицеры старшего начальственного состава, начальники структурных частей подразделений ГАИ – ГИБДД (капитаны – полковники), 15 – сотрудники младшего начальственного состава (прапорщики, старшины – старшие лейтенанты).

Диссертационная работа основана преимущественно на архивных материалах, извлеченных из более чем 20 фондов четырех отечественных архивов (Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), Национальный архив Республики Коми (ГУРК «НАРК»), Отдел специальных фондов Информационного центра при МВД Республики Коми (Архив МВД РК) и текущий архив Отдела ГИБДД УВД г. Сыктывкара. Подавляющее большинство документов впервые вводится в научный оборот. При выявлении архивных источников в архивах ГАРФ, ГУРК «НАРК» и текущем архиве Отдела ГИБДД УВД г. Сыктывкара применялся метод фронтального просмотра больших документальных комплексов. При выявлении архивных источников в архиве МВД Республики Коми применялась выработанная нами методика¹⁵.

Таким образом, по истории формирования и реализации государственной политики в сфере безопасности дорожного движения в России и истории ГАИ – ГИБДД Республики Коми имеется большой комплекс разнообразных источников. Они позволяют изучить поставленные вопросы достаточно полно и объективно.

Методология и методы. Теоретико-методологической базой диссертационного исследования стала теория модернизации с учетом ее региональных особенностей, наиболее полно объясняющая взаимодействие и взаимосвязь индустриализационно-урбанизационных процессов, политических и общественных изменений, и которая, по словам академика В.В. Алексеева «является наиболее надежным методологическим инструментом при изучении сложных процессов в экономике и социально-политической жизни»¹⁶. Благодаря применению данной теории, прослеживается связь развития политики государства в области безопасности дорожного движения с процессами индустриализации и урбанизации.

Исследование базируется на принципах объективности, историзма, конкретно-исторического подхода, системного подхода и критического использования источников. В соответствии с принципом историзма политика правительства России в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также история ГАИ – ГИБДД Республики Коми рассматриваются в контексте соответствующего исторического фона, с учетом накопленных сведений о работе описываемой службы, содержащихся в различных источниках.