Информация о зарубежном опыте

Проекты в области оказания электронных услуг на государственном, муниципальном и ведомственном уровнях, которые осуществляются правительствами разных стран, предусматривают следующие основные типы стандартов:

• 
  стандарты данных;
  
• 
  стандарты межведомственного обмена информацией;
  
• 
  стандарты метаданных (и поиска информации);
  
• 
  стандарты безопасности.
  

• 
  Великобритания: правительственный шлюз, правительственный интранет и стандарт e-GIF;
  
• 
  Дания: инфраструктура Infostructurebase;
  
• 
  Швеция: Government Elink (GeL);
  
• 
  Австралия: FedLink — правительственный шлюз и защищенный правительственный интранет;
  
• 
  Гонконг: Government System Architecture (GSA) и Electronic Service Delivery (ESD) Scheme;
  
• 
  США: Федеральная корпоративная архитектура информационных технологий государственных организаций.
  

Опыт Великобритании: среда межведомственного взаимодействия в Правительстве (e-GIF)

Ключевые политики, которые устанавливаются стандартом e-GIF, состоят в следующем:

• 
  согласование с Интернетом: универсальное использование общих спецификаций, используемых в Интернете для всех информационных систем государственного сектора (HTML, IP, SMTP и др.);
  
• 
  использование языка XML в качестве основного стандарта для инструментальных средств интеграции и представления данных в Интернете для всех систем государственного сектора:
  

• 
  XML и XML-схемы¹;
  
• 
  UML, RDF и XML — для интеграции данных;
  
• 
  XSL — для преобразования данных;
  

• 
  применение веб-обозревателей в качестве основного интерфейса; все информационные системы государственного сектора должны быть доступны с помощью данной технологии; другие интерфейсы разрешаются к использованию, но только в качестве дополнения к технологиям, основанным на веб-обозревателях;
  
• 
  снабжение метаданными всех правительственных информационных ресурсов, представляемых в Интернете;
  
• 
  развитие и принятие стандарта метаданных (Government Metadata Standard, e-GMS), облегчающего публикацию и поиск информации;
  
• 
  развитие и сопровождение перечня правительственных категорий (Government Category List);
  
• 
  обязательность выполнения требований стандарта e-GIF для всех организаций государственного сектора.
  

• 
  функциональная совместимость - используются только спецификации, обеспечивающие системное взаимодействие (interconnectivity), интеграцию данных, доступ к информации и управление контентом;
  
• 
  наличие рыночной поддержки: спецификации должны широко поддерживаться рынком, способствовать уменьшению затрат и рисков при создании государственных информационных систем;
  
• 
  масштабируемость - выбранные спецификации должны поддерживать модификацию требований к используемой системе, например, изменение объемов данных, количества транзакций или числа пользователей;
  
• 
  открытость - спецификации должны быть задокументированы и легко доступны публике.
  

Центральный правительственный портал www.ukonline.gov.uk и Правительственный шлюз Government Gateway разработаны в соответствии со спецификациями стандарта e-GIF. То есть при условии, что какие-либо порталы должны любым возможным образом взаимодействовать с государственными системами, то они также должны следовать этим стандартам.

Стандарты метаданных²

Примером инициативы в этой области является стандарт e-GMS (UK Government Metadata Standard), принятый в Великобритании.

Метаданные имеют важное значение для обеспечения эффективности поиска информации (на портале), описания слабоструктурированной информации (документов), создания архивов с записями электронных документов. Как показывает практика, вопрос создания архива записей электронных документов по мере движения в сторону все более широкого внедрения систем электронного документооборота и информационных технологий вообще представляет собой такую проблему, которая еще до конца не осознана в России. Многие страны взяли за основу так называемое «Дублинское ядро», включающее 15 элементов описания информации, например:

• 
  заголовок;
  
• 
  автор или создатель;
  
• 
  тема и ключевые слова;
  
• 
  описание;
  
• 
  публикатор;
  
• 
  другие контрибуторы;
  
• 
  дата;
  
• 
  тип ресурса;
  
• 
  формат;
  
• 
  идентификатор ресурса;
  
• 
  источник;
  
• 
  язык;
  
• 
  связи;
  
• 
  область (coverage);
  
• 
  управление правами.
  

Страны могут не только использовать это ядро, но и добавлять к нему любые дополнительные элементы, которые они считают необходимыми. Кроме того, первым инструментом при поиске информации, как правило, является просмотр категорий. Поэтому в рамках инициатив разработки стандартов на государственные метаданные определяются стандарты на список категорий (инструмент первичного поиска без использования ключевых слов).

«Дублинское ядро» с некоторыми изменениями (дополнение числа элементов) может быть положено в основу концепции описания информации при оказании государственных и муниципальных электронных услуг в Российской Федерации.

Опыт Дании: инфраструктура Infostructurebase

XML-Infostructurebase выступает в качестве центрального хранилища веб-служб XML, которые помогают государству, организациям и отдельным гражданам совместно использовать различные данные, например почтовые индексы, номера социального страхования и медицинские сведения. Связывая между собой внутриведомственные подразделения и различные государственные структуры, XML-Infostructurebase позволяет предоставлять более оперативные и комплексные государственные услуги, существенно сокращая количество форм и дублирование данных, а также устраняя ручные процедуры, требующие больших затрат времени. XML-схемы являются общедоступными и многократно используемыми, что дает возможность связывать государственные услуги не только друг с другом, но и с услугами частных компаний.

• 
  единое и централизованное хранилище XML-схем, представляющее собой всеобщий «электронный словарь»³, который может многократно использоваться всеми желающими;
  
• 
  виртуальные рабочие области, где частные и государственные организации смогут вести постоянную совместную работу по созданию и расширению электронного словаря в онлайновом режиме;
  
• 
  место для публикаций расширений электронного словаря и веб-служб на базе XML. Там же Датский комитет по использованию XML (Danish XML Committee) осуществляет стандартизацию этих ресурсов с целью облегчить их использование и обеспечить тесную интеграцию государственных и частных организаций;
  
• 
  место, где разработчики легко смогут найти электронный словарь и спецификации веб-служб на базе XML и использовать их для создания веб-служб и интеграции государственных и частных организаций;
  
• 
  централизованное уведомление обо всех изменениях в стандартизованных схемах, обеспечивающее, что все пользователи будут заранее поставлены в известность о готовящихся модификациях;
  
• 
  новости о веб-службах на базе XML и ряд общих норм по созданию XML-схем и веб-служб на базе XML в Дании.
  

Опыт США: концепция Федеральной архитектуры информационных технологий госорганизаций как подход к интеграции межведомственных проектов

• 
  реализация принципов электронного правительства;
  
• 
  концепция корпоративной архитектуры государственной организации.
  

Электронное правительство и федеральная корпоративная ИТ-архитектура предоставляют необходимые составляющие для достижения желаемой цели, состоящей в успешном внедрении прикладных информационных систем для электронного правительства, которые, в свою очередь, обеспечат требуемую эффективность и ответственность в выполнении функций государственного управления.

В США ответственность за разработку Федеральной ИТ-архитектуры⁷ возложена на Совет управляющих информационными технологиями (CIO Council). Эта организация объединяет около тридцати ИТ-директоров крупнейших федеральных и ряда региональных органов власти.

Отдельные государственные ведомства должны использовать эту общую модель для описания своих собственных архитектур.

Основной целью Федеральной ИТ-архитектуры госорганизаций является обеспечение условий для совместной разработки процессов, стандартов совместимости и обмена информацией между государственными органами и организациями.

Федеральная ИТ-архитектура госорганизаций включает в себя четыре архитектурные области:

• 
  Бизнес-архитектура. Основой бизнес-архитектуры является описание бизнес-процессов. Это определяет основные функциональные области деятельности организации (для министерства — это функции, перечисленные в Положении о министерстве, для коммерческой организации — процессы разработки, продажи товаров, услуг и пр.). Она также описывает специфические процессы внутри каждой функциональной области и их операционные параметры (например, объемы операций, роли, централизованная/децентрализованная модель операций и пр.). Эта часть архитектуры является точкой соприкосновения между бизнес-архитектурой и архитектурой приложений, и она обеспечивает такой взгляд на бизнес и функции организации, который достаточно детализирован для того, чтобы его можно было использовать при выработке стратегии и планов создания приложений;
  
• 
  Архитектура данных, определяющая, какие данные необходимы для поддержания бизнес-процессов (например, модель данных);
  
• 
  Архитектура приложений, определяющая, какие приложения используются и должны использоваться для управления данными и поддержки бизнес-функций (например, модели приложений);
  
• 
  Технологическая архитектура, определяющая, какие технологии могут обеспечить создание среды работы приложений, которые, в свою очередь, управляют данными и реализуют бизнес-функции.
  

Иерархия справочных моделей в рамках Федеральной ИТ-архитектуры госорганизаций включает в себя:

• 
  справочную модель показателей эффективности (Performance Reference Model, PRM);
  
• 
  справочную модель описания бизнеса федеральной организации (Business Reference Model, BRM);
  
• 
  справочную модель сервисных компонентов (Service Component Reference Model, SRM);
  
• 
  справочную модель описания данных (Data Reference Model, DRM);
  
• 
  технологическую справочную модель (Technology Reference Model, TRM).
  

В 2003 году была опубликована вторая версия справочной модели описания бизнеса федеральной организации (Business Reference Model, BRM), первые версии справочной модели сервисных компонентов (Service Component Reference Model, SRM), технологической справочной модели (Technology Reference Model, TRM) и шла активная работа над остальными справочными моделями.

Рисунок 1. Справочные модели Федеральной ИТ-инфраструктуры госорганизаций

В совокупности эти справочные модели являются, по сути дела, определенными руководствами, которые могут помочь государственным организациям при разработке собственной корпоративной архитектуры.

Важной особенностью является то, что подход к описанию деятельности государственных организаций с точки зрения их бизнес-функций и процессов пересекается с развитием технологических стандартов интеграции, например UDDI, когда имеется возможность создания регистров организаций и их услуг также с учетом их бизнес-функций.

Пять справочных моделей, отображенных в верхней части приведённого ниже рисунка 2 обеспечивают общую для всего федерального правительства методологическую основу.

Рисунок 2. Справочные модели Федеральной ИТ-инфраструктуры госорганизаций

Нижний уровень представляют отдельные министерства и ведомства, которые вовлечены в межведомственные проекты. Каждое ведомство использует единую методологию и язык, понятный всем участникам межведомственных инициатив. Эти же подходы используются для внутреннего описания и разработки своей собственной ИТ-архитектуры.

Реализация концепции и разработка Федеральной ИТ-архитектуры госорганизаций могут принести следующие преимущества:

• 
  уменьшение дублирования информационных систем;
  
• 
  обеспечение большей совместимости и возможностей по интеграции систем;
  
• 
  уменьшение стоимости информационных систем;
  
• 
  оптимизация процессов выполнения функций организации;
  
• 
  увеличение продуктивности и эффективности работы;
  
• 
  улучшение управляемости систем;
  
• 
  улучшения в управляемости организаций и поддержка процессов преобразований.
  

Опыт Австралии: правительственный шлюз и защищенный правительственный интранет

Основные стандарты среды межведомственного взаимодействия

Из всех стандартов наиболее детально проработанной является Государственная концепция безопасности, которая описана в Инструкции по обеспечению безопасности (Protective Security Manual). Другие направления развития, которые обеспечивают обмен данными и взаимосвязанность (наиболее широкое использование Интернет, признание XML основным стандартом передачи данных и развитие концепции интегрированных услуг) утверждаются в рамках разработки среды межведомственного взаимодействия.

Поскольку Интернет был признан наиболее удобной платформой для реализации среды межведомственного взаимодействия, предполагается использование веб-браузера, как основного инструмента доступа к он-лайн услугам и адаптация общепринятых коммуникационных стандартов и спецификаций для использования в общественных информационных системах. Обмен данными будет происходить с использованием XML-схем, как стандарта взаимодействия, который базируется на других уже существующих стандартах (XML, SOAP/XMLP, WSDL and UDDI).

Приведенный выше список не является исчерпывающим, однако он определяет стандарты, которые будут использоваться государственными структурами в будущем. Обозначенные стандарты позволяют организовать надёжные взаимные соединения, осуществлять поиск ресурсов и услуг, определять форматы данных и организовывать обмен данными, а также создавать общедоступные (взаимно совместимые) сервисы (услуги). Многие из этих стандартов уже успешно применяются в автоматизации деятельности министерств и ведомств Австралии.

Стандарты метаданных

Проведённый выборочный анализ опыта зарубежных стран позволяет сделать выводы о том, что каждый из рассмотренных опытов (Великобритания, Дания, США, Австралия) может быть положен в основу модели оптимизации в Российской Федерации деятельности по оказанию электронных услуг на государственном, муниципальном и ведомственном уровнях. Это объясняется тем, что рассмотренные практики базируются на единой логике решения рассматриваемой проблемы: стандартизации форматов данных, стандартизации межведомственного обмена информацией, стандартизация метаданных, включая поиск информации, и стандартизации подходов к обеспечению безопасности.

На основании изученного зарубежного опыта в рассматриваемой сфере можно говорить о том, что общий подход к решении задач организации электронного правительства и эффективного оказания государственных и муниципальных электронных услуг на сегодняшний день можно считать сформированным и общепринятым, однако при реализации его в той или иной стране требуется создание на основании его частной эталонной модели реализации, учитывающей уникальность сложившейся информационной среды, что позволит:

• 
  сформировать общую логику развития информационных систем, обеспечивающих организацию сервиса электронного правительства;
  
• 
  предоставлять информацию поставщикам ИТ-систем и услуг, позволяя им боле эффективно и быстро строить соответствующие решения.
  

Ведение базовых реестров

Так на сегодняшний день во многих странах Евросоюза в контексте построения «электронного правительства» проводится программа по оптимизации использования основных данных и по разработке системы «достоверных реестров». Согласно этой программе, одному из государственных органов отводится роль единственного источника тех или иных данных. Другим органам вменяется в обязанность получать нужные им данные из этого источника.

В отдельных странах подобный опыт осуществляется в рамках отдельно взятых областей деятельности, как, например, в Канаде: здесь создается единая информационная система в области здравоохранения, в рамках которой определены такие приоритетные направления, как:

• 
  электронный паспорт здоровья;
  
• 
  инфраструктура;
  
• 
  телемедицина;
  
• 
  создание национальных реестров, справочников и классификаторов;
  
• 
  системы диагностической визуализации и хранения графической информации.
  

Также в качестве примера можно привести зарубежный и отечественный опыт формирования общегосударственных реестров пространственных данных. Национальная инфраструктура пространственных данных была создана в более чем 120 странах. США, Австралия и большинство государств Европы прошли все этапы от разработки концепций национальной инфраструктуры пространственных данных до их реализации и завершили свои программы создания этой инфраструктуры. В России данная работа проводится в соответствии с Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. N 1157-р.

Основной целью развития инфраструктуры пространственных данных является создание условий, обеспечивающих свободный доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан к базовым пространственным данным и их эффективное использование.

Достижение этой цели обеспечивает:

• 
  повышение качества и эффективности управления на государственном и муниципальном уровнях за счет широкого использования информационных ресурсов пространственных данных при принятии управленческих решений и контроле их исполнения;
  
• 
  предоставление актуальной и достоверной информации о базовых пространственных данных потребителям по единым правилам и тарифам;
  
• 
  снижение бюджетных расходов на создание пространственных данных в целом, повышение их качества за счет исключения дублирования работ по созданию пространственных данных и пр.
  

• 
  создании базовых пространственных данных (цифровых картографических основ общего пользования);
  
• 
  стандартизации представления и обмена пространственными данными;
  
• 
  разработки баз метаданных.
  

• 
  Национальная инфраструктура пространственных данных США NSDI;
  
• 
  Discovery Portal ИПД Канады CGDI;
  
• 
  Австралийский каталог пространственных данных ASDD Геопортал;
  
• 
  ИПД Франции IFDG Geoportail;
  
• 
  ИПД Финляндии NSDI;
  
• 
  Европейский гео-портал INSPIRE;
  
• 
  Национальная инфраструктура географической информации Нидерланды NGII и др.
  

• 
  данные должны создаваться единожды и поддерживаться там, где это можно сделать наиболее эффективно;
  
• 
  должна быть создана возможность объединения пространственных данных из разных источников, к ним должны иметь доступ многие пользователи и приложения;
  
• 
  пространственные данные, полученные на одном уровне управления, должны легко передаваться на все другие уровни;
  
• 
  пространственные данные, необходимые для эффективной хозяйственной деятельности, должны быть доступны на условиях, не препятствующих их активному использованию;
  
• 
  организация пространственных данных должна обеспечивать их легкий поиск, оценку пригодности для определенных целей и условий их получения.
  

Опыт Нидерландов: Инфраструктура пространственных данных Нидерландов (ИПД)

Из особенностей, определяющих облик ИПД Нидерландов, нужно отметить развитую систему государственных реестров, образующих ядро базовых пространственных данных. Как и в большинстве стран Евросоюза, услуги онлайнового доступа к той части информационных ресурсов, которые получили статус общедоступных, рассматриваются в контексте построения «электронного правительства».

Базовые пространственные данные и реестры

По состоянию на 2008 г. насчитывалось 12 наборов базовых пространственных данных:

1. Реестр персональных данных (Basisregistratie personen — GBA).

2. Реестр юридических лиц (Basisbedrijvenregister — BBR).

3. Реестр кадастровых данных и кадастровых планов (Kadastrale registratie).

4. Топографические данные (Geografisch kernbestand; Top10-vector bestand).

5. Реестр зданий (Basisgebouwen register — BGR).

6. Адресный реестр (Basisregistratie adressen — BRA).

7. Реестр номерных знаков государственной системы регистрации транспортных средств.

8. Реестр налогооблагаемых доходов граждан.

9. Реестр налогооблагаемой стоимости объектов недвижимости.

10. Реестр иностранных граждан и лиц без гражданства.

11. Крупномасштабный цифровой план (GBKN).

12. Реестр подземных топографических объектов и инженерных коммуникаций.

Нормативно-правовая база и стандарты

ИПД Нидерландов основана на четкой системе стандартов. Национальная система стандартизации базируется на 21 национальном стандарте, 6 стандартов находятся в стадии разработки, используются технические отчеты ISO, документы программы INSPIRE. С 2007 г. процесс стандартизации пространственных данных и сервисов регулируется руководящим документом фонда Geonovum, нацеленным на гармонизацию национальных стандартов с международными, включая серию стандартов ISO 191хх (точнее их аналогов Европейской организации по стандартизации EN) и стандартных спецификаций консорциумов OGC и W3C. Работы над документом начаты в 2006 г. по инициативе VORM и завершены утверждением ныне действующей версии 2.0 от 20 декабря 2006 г. Документ определяет направления стандартизации в областях: пространственных метаданных, моделей пространственных данных и сетевых сервисов (геосервисов). При определении стратегии их реализации учитываются рекомендации (правила), разработанные в рамках работ по программе INSPIRE. Кроме того, в публичных сервисах используются европейские стандарты, касающиеся электронной торговли, и стандартные технологии, поддерживающие реализацию национальных программ развития сервисов для «электронного правительства» (European Interoperability framework for pan-European eGovernment services, versie 1.0). Декларируется поддержка открытых стандартов, обеспечивающих интероперабельность систем ИПД с сервис-ориентированной архитектурой (SOA), совместимость с подходами к стандартизации, установленными Директивой INSPIRE и ее другими основополагающими документами. Архитектура и принципы построения ИПД определены документом NORA 2.0 (Nederlandse Overheidsreferentie Architectuur).