Общее представление о земельном кадастре исистеме регистрации прав на землю в разных странах 14 Исторические предпосылки возникновения и развития систем земельного кадастра и регистрации прав на землю

В Древнем Риме, например, начало описанию земель положил еще Сервий Туллий (VI в. до н. э.). Были заведены специальные государственные реестры, в которые заносились сведения о разме­ре земельных участков, способе их обработки, качестве и доход­ности земель. На бронзовые таблицы наносились планы, назва­ния, границы и размер землевладений, приводились сведения о качестве земель и о самом хозяйстве. Указанные принципы учета использования земель и организации землевладения распростра­нились впоследствии на все провинции Римской империи.

Землеописания имели не только значение для учета земель — они представляли собой определенное юридическое действие. Данные землеописаний (книги) подлежали длительному хранению, как правило, в государственных, судебных или храмовых архивах. По существу, они служили основой для регистрации землевладений и землепользований, что обеспечивало реализацию соответствующих прав их обладателям, а также более эффективный сбор земельной ренты и налога.

В средние века английское государство имело дело только с владельцами крупной земельной собственности или крупных поместий, которые несли ответственность за сбор арендной платы и на­логов с фермеров, а также за привлечение их к различным повин­ностям (военным, трудовым и др.). Крупные землевладельцы, действуя в качестве агентов государства, освобождали его от необхо­димости создавать пространственную структуру с единицей бо­лее мелкой, чем крупное поместье. Подробная информация о бо­лее мелких земельных участках фермеров-арендаторов государ­ство не интересовала. При этом, как правило, покупка и продажа земли совершались по частным соглашениям без составления письменных записей о сделках, а земельное законодательство ста­новилось все более сложным и запутанным.

По мере развития капитализма в Англии все большее значение стало придаваться созданию системы публичных записей о праве собственности и других юридических правах на землю и ведению простых, не требующих больших материальных затрат процедур передачи прав собственности на землю, т. е. развитию системы земельной регистрации. Тем не менее земельная регистрация как таковая прививалась в Англии с большим трудом, и было сделано немало попыток, прежде чем в 1862 г. был принят Закон о регист­рации прав на землю (Land Registry Act). В соответствии с этим Законом в стране также была учреждена Королевская земельная ре­гистрационная палата (Her Majesty Lang Registry — HMLR), успешно продолжающая свою деятельность в настоящее время.

На первых порах для осуществления земельной регистрации в Англии не требовалось никаких карт или планов, хотя необходи­мые для этого материалы можно было получить, поскольку уже существовали топографические карты, созданные Государствен­ной топографической службой в период с 1853 по 1893 г. Позднее значение картографической основы возросло. Было принято по­ложение, что точные границы могут быть установлены только в результате официальной проверки и заключения соглашения с соседями относительно отличительных признаков границ на ме­стности и связи этих признаков с юридическими границами. При этом регистрация прав на земельную собственность с установле­нием точных границ должна была проводиться по специальному заявлению, представляемому в регистрационную палату.

В связи с трудоемкостью этой процедуры правилом установле­ния точных границ в Англии к настоящему времени воспользова­лись лишь единицы землевладельцев и землепользователей.

Другим примером построения системы регистрации прав на землю и организации кадастра явилась Франция времен Наполеона. Для континентальной Европы XVIII столетия не было необходимости перенимать феодальный подход к кадастру, используемый в Англии, поскольку большая часть земель принадлежала сравнительно независимым и мелким землевладельцам, дела с которыми государство должно было вести напрямую. Эта ситуация требовала более точных, более глубоких и более детальных зна­ний о конкретных земельных участках и их владельцах. В 1789 г. во Франции все феодальные институты были ликвидированы. Принятое законодательство предписывало необходимость регистрации всех документов о покупке и залоге земли в государственном реестре документов о передаче прав.

Имперские устремления и кадастровые деяния Наполеона в Европе обусловили сильное влияние французского кадастра на ка­дастр многих европейских стран, в том числе таких, как Бельгия, Нидерланды, Италия, Австрия и Люксембург.

Несмотря на имеющиеся положительные стороны, наполеонов­ский кадастр имел также ряд фундаментальных недостатков, ко­торые сводили на нет многие его потенциальные преимущества. Например, реестр документов о передаче прав не имел прямой связи с кадастровыми картами: дежурной картой и кадастровыми планами. Эти карты не играли роли в юридическом описании не­движимого имущества. Более того не было предусмотрено ника­ких механизмов, обеспечивающих ведение этих карт. Вследствие указанных недостатков эти карты следовало бы считать не кадас­тровыми, а скорее «фискальными» картами. С другой стороны, матрица (текстовый фискальный реестр) регулярно обновлялась на основе списков, отражающих передачу прав на недвижимое имущество, получаемых ежегодно от регистратора документов о передаче прав. Со временем эти карты все больше устаревали, и к концу XIX столетия отсутствие надежных пространственных дан­ных о земельных владениях стало вызывать серьезные проблемы.

В странах Западной Европы во второй половине XIX в. вопросам регистрации прав на землю, земельного кадастра и землеустройст­ва стали придавать большое значение в связи с необходимостью укрепления прав на землю и связанное с ней недвижимое имущество.

Под земельной регистрацией понимались те меры правительства, которые способствовали концентрации и приданию публичности сведений о землях и земельных правах на них. Эти све­дения относились либо только к части информации о земельных участках и земельных правах, например, со стороны принадлеж­ности или физического состояния недвижимости, налоговых, за­логовых и других обременении, межевых границ и пр., либо к та­ким сведениям в их совокупности.

К первым мерам принадлежали кадастровые реестры, земель­но-податные списки, реестры нотариальных архивов, реестры плановых архивов и др. Ко вторым — земельные и ипотечные книги, в которые вносились сведения о фактическом физическом и юридическом состоянии земель со времени заведения книг.

Общая сконцентрированная регистрация земель и земельных прав существовала в конце XIX в. в государствах, которые относи­лись к благоустроенным (Пруссия, Австрия, некоторые кантоны Швейцарии). Россия, к сожалению, в тот период такой осведом­ленностью о своих землях не располагала.

Земельно-регистрационные действия по определению и укреп­лению прав собственности на недвижимое имущество, в странах Западной Европы, ориентировавшихся на Пруссию, слагались в систему земельных книг (Grundbuch, Livre foncier). В других, преимущественно романских странах, они имели отражение в ипо­течных книгах (Registres hypothecaires, Publicite hepothecaire). В России дела такого рода назывались крепостными.

Уже в конце XIX в. сложились следующие принципы регистра­ии прав на землю в странах Западной Европы.

1. Принцип обязательного или начального внесения (Eintraguns princip, Г inscription), в силу которого все права на недвижимое имущество должны быть внесены в реестры (поземельные книги). Это необходимое условие самого приобретения пра­ва. Другими словами, принцип выражается так: права, записан­ные в реестре, имеют все преимущества перед незаписанными

правами. Моментом записи права определяются его начало и старшинство перед другими записанными правами.

2. 
   Принцип законности записи или проверки права (Legalite, Priifung), выражающийся в том, что всякое внесение записей в поземельные книги совершается на основании законных актов приобретения прав с предварительной проверкой компетентной властью личностей и правоспособности сторон.
   
3. 
   Принцип публичности (Oeffentlichkeit, Publicite), заключающийся в том, что поземельные книги являются открытыми для всех, а их содержание считается известным. Этот принцип вытекает из самого назначения поземельных книг — служить источником сведений о юридическом состоянии и переходах прав на земельные участки (имения) от одних лиц к другим. В этой связи принцип публичности предполагает, что данные поземельных книг служат гарантией и опорой земельного кредита, залога (ипотеки) и всяких сделок с недвижимостью.
   

4. 
   Принцип бесповоротности и убедительности, в связи с которым права, внесенные в поземельные книги, считаются прочно установленными, бесспорными и неподлежащими отмене по причинам, не записанным в книги.
   
5. 
   Принцип специальности, определенности (Spesialitat,Speciality), на основании которого в поземельную книгу вносятсяправа, относящиеся к строго определенному земельному участку(имению) и лишь определенного, установленного объема. Выполнение этого принципа позволяло однозначно идентифицироватьлюбые земельные участки по названиям, местоположению, площадям, составу, определить относящиеся к ним обремененияданные по залогам и др
   

В ходе кадастровых действий определялись: фактическое состо­ние землевладений, их местоположение, название, площадь, со­став угодий; давалась характеристика почвам, культурам; вычис­лялись капитальная стоимость, доход; устанавливались землевла­дельцы, сервитуты, наличие залога и т. п. Такого рода данные по­лучались на основе точной съемки земельных участков нанесения их на план, подробных таксационных (оценочных) описаний, соразмерных и сопоставимых денежных оценок и постоянного надзора за происходящими изменениями в составе владельцев и в самих земельных участках.

Известные в Западной Европе системы кадастра в зависимости от способов определения доходности земель делили на два вида: парцеллярный, или участковый кадастр, и реальный кадастр.

При парцеллярном кадастре доходность определялась по различным разрядам земель на основании урожайности сельскохозяйственных культур по средним ценам на продукцию сельского хозяйства и средним расходам на обработку земель.

При реальном кадастре стоимость земельных участков (имений) определялась по фактическим продажным ценам на земли и по аналогии с подобными имениями, стоимость которых была известна.

Существовали и другие промежуточные ступени кадастра.

Учреждения регистрации земель (поземельных и ипотечных книг) обычно работали отдельно от учреждений кадастра, межевания и землеустройства. Однако действия тех и других учреждений всегда дополняли и служили основой друг для друга.

На основании кадастра, межевания и землеустройства собира­лись сведения, необходимые для ведения поземельных книг и ка­сающиеся физического состояния имений: их названий, местопо­ложения, площадей, доходности земель. В свою очередь из позе­мельных книг кадастровые и землемерные учреждения получали данные о зарегистрированных правах участников землеустройства, обременениях, залогах и т. п.

Земельные дела в Западной Европе значительно отличались от измененной и современной для того времени системы регистра­ции прав, начавшей внедряться в колониальном австралийском штате Новый Южный Уэльс.

Родоначальником системы регистрации прав считается сэр Ро-Перт Торренс. Работая в качестве Главного регистратора в Юж­ной Австралии и используя практические знания системы, приме­няемой для регистрации кораблей, он разработал и внедрил с 1863 г. свою гарантируемую государством систему регистрации прав на землю, известную под названием «Система регистрации прав Торренса»³. В ее основе лежали три основных принципа:

— зеркальный принцип, в соответствии с которым реестр прав

должен отражать текущее юридическое состояние земельных участков;

• 
  принцип шторы, означающий, что право на недвижимость недолжно быть ретроспективным, т. е. не должно отслеживаться до первоначального;
  
• 
  принцип страхования, подразумевающий, что государство должно гарантировать законность (неоспоримость) права, занесенного в реестр и должно выплачивать компенсацию любому лицу, понесшему ущерб от ошибок в реестре.
  

При этом свидетельство о праве собственности на землю является главенствующим в системе Торренса. Оно включается в ре­естр, образуя отдельный его лист. На каждый участок имеется только одно свидетельство, которое заменяет собой документ о передаче прав, главенствующий в системе регистрации докумен­тов. Информация, имеющая отношение к праву владения участком, извлекается в результате простого просмотра реестра.

Преимущества системы регистрации прав Торренса заключались в более высокой эффективности и простоте, снижении затрат на ведение реестра и его обслуживание по сравнению с сис­темами регистрации документов, существующих в странах Запад­ной Европы.

В 1900 г. своя система регистрации прав на землю была введена на территории Германии. Центральным компонентом этой системы является Поземельная книга (Grundbuch) или Реестр земель. В отличие от реестра Торренса, она создана на основе записей (извлечений отдельных деталей из документов о передаче прав) и со­стоит из четырех разделов, включающих; описание недвижимого имущества; собственников недвижимости; формы владения; пра­ва, имеющие меньшую юридическую силу, чем право собственности (сервитуты, аренду и т. п.), а также обременения (залоги, право удержания недвижимости до выплаты должником долга и т. п.). Поземельная книга была связана с комплектом точных кадастро­вых карт на основе уникального идентификатора земельного уча­стка — кадастрового номера. Эти карты вместе с соответствую­щей информацией, полученной при съемке земель, определяли текущее состояние границ земельного участка и служили юриди­ческим описанием земельных участков.

Некоторые регионы в Германии уже более 100 лет пользуются преимуществами, предоставляемыми высокоточными кадастро­выми картами. Бавария, например, уже к 1860 г. имела полный комплект кадастровых карт, которые использовались для создания интегрированного и содержащего точные сведения фискального и юридического кадастра. В ходе дальнейшего развития происходи­ло наполнение этого кадастра информацией о почвах (1934) и ин­формацией об использовании земель (1974). При этом информа­ция о природных ресурсах, как правило, имела привязку к едини­цам недвижимого имущества, что и позволило в итоге от фискаль­но-юридической системы перейти к системе, которую, скорее, можно назвать земельно-информационной и многоцелевой.

К середине 1970-х годов концепция многоцелевого кадастра ста­ла доминирующей кадастровой моделью не только в Германии, но и в Швейцарии, Швеции и ряде других стран.

Несмотря на то, что подходы к развитию кадастра и земельного реестра в англоязычных и континентальных европейских странах были разными, в настоящее время системы, существующие в этих странах, имеют много сходного. Прежде всего, обеспечиваются систематический охват всей территории и постоянное обновле­ние собранных и зарегистрированных данных. Дается описание участков, включая такие данные, как: тип их использования, пло­щадь и налоговая стоимость, здания и топография. Права собст­венности регистрируются, устанавливаются их связи с другими административными реестрами и базами данных.

В настоящее время кадастровая информация считается неотъемлемой частью пространственной информационной инфраструктуры, связующей любой факт правового характера относительно какого-либо объекта с его определенным географическим местоположением.

Развивающиеся в последние годы в мире процессы интеграции в области управления земельными ресурсами привели к необходимости понимания широкой общественностью роли земли как источника экономического благополучия стран и народов. В этой связи ключевое значение стало придаваться кадастровым систе­мам во взаимосвязи с системами регистрации прав на недвижи­мость, которые в совокупности с землеустроительными меропри­ятиями являются мощнейшими рычагами организации рационального использования и охраны земли в различных странах.

Как было показано ранее, исторически появление кадастра было связано с необходимостью определения доходности земель в целях полного и справедливого налогообложения. Поэтому кадастр был всегда связан с инвентаризацией, учетом и оценкой земель.

Регистрация прав на землю представляла собой систему «зе­мельных записей», носящих обязательно публичный, правовой, юридический характер. Эти записи позволяли узаконить права земельной собственности, охранять их, облегчить переход зе­мельных участков от одних лиц к другим и обеспечить знание зем­левладельцами и землепользователями обременении, ограниче­ний в использовании земельных участков на предмет их залога, наличия сервитутов и т. п.

Вне зависимости от того, кем выполнялись в государствах зе­мельно-кадастровые и регистрационные действия, они всегда бы­ли взаимосвязаны и дополняли друг друга. При этом если данные кадастра давали ответы на вопросы: «Где и сколько земли находится?», то регистрационные сведения позволяли оценить: «Кто и как (на каких основаниях, с каким правом) владеет землей?».

Впоследствии законодательство большинства экономически развитых государств установило принцип «единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости», согласно которому последние следуют судьбе земельных участков. Исходя, из этого система земельного кадастра трансформировалась в систему кадастра недвижимости.

Кадастровые и регистрационные системы имеют прямую и обратную связь с землеустройством. Последнее отвечает на вопросы: «Что было и что стало с земельными участками (объектами землеустройства, недвижимостью)»? Именно в процессе землеустройства образуются новые землевладения и землепользования, устанавливаются их границы и площади, перераспределяются земли, происходит перепланировка участков, физическое и юридическое оформление и согласование размещения границ с установкой на местности межевых знаков. Данные землеустройства служат основой для учета, оценки и регистрации новых земельных участков, землевладельцев и землепользователей и их прав на землю.

Современное понятие кадастра складывалось не сразу. В начале 70-х годов XX в. в континентальной Европе под кадастром понималась четкая классификация и оценка земель, проведенная под контролем ответственной правительственной организации. С помощью карт участков, созданных на основе топографической съемки и зарегистрированных по участкам в реестре. Таким образом, «кадастр» считался особым типом «земельных записей», дополненных картами, содержащих не только данные о площади и виде использования земель для каждого участка, но и информацию о стоимости земли и собственнике. В 1985 г. группа экспертов ООН по кадастровому картографированию и земельно-информационным системам предложила следующее определение кадастра. «Кадастр — это определенным образом систематизированный государственный учет данных об объектах недвижимости какой-то страны или района, основанием которого служит съемка границ этих объектов. Для обозначения каждой из таких единиц недвижимости используется некий особый знак (идентификатор). План объекта недвижимости и идентификатор участка обычно показываются на крупномасштабных картах».

По существу кадастр — это систематическое описание земель­ных единиц какой-либо территории. Описание дается с помощью карт, показывающих местоположение и границы каждого участ­ка, и регистрационных данных. Среди регистрационных данных наиболее важными являются идентификационный (кадастровый) номер и площадь земельной единицы. Информация часто содер­жит дату регистрации единицы недвижимости со ссылкой на кон­кретную папку (файл). Более того, традиционный кадастр предо­ставляет информацию о собственниках, категориях земель и сто­имости или налогах на землю. Отдельные базы данных создаются для зданий и сооружений, планов застройки и т. д., что особенно характерно для автоматизированных систем кадастра. Иногда та­кой кадастр называют многоцелевым.

Правовые или юридические «земельные записи» обычно не служат целям налогообложения или идентификации земельных уча­стков, а предназначены для описания и определения прав и обре­менении прав на землю. Как правило, такие «юридические» записи не называют кадастром. Регистрация права на недвижимость сама является доказательством права собственности, которое обычно гарантируется и обеспечивается государством.

В настоящее время существует несколько разных систем регистрации недвижимости, в каждой из них по-своему решается во­прос о взаимосвязи с кадастром. Эти различия связаны с истори­ческими и экономическими особенностями развития каждой из стран и отражены в организационных структурах кадастра и сис­тем земельной регистрации.

Так, в Швеции и других странах Северной Европы посредством автоматизации осуществлена тесная интеграция двух систем. В этих странах кадастр постепенно эволюционировал и из простого налогового учета, слабо привязанного к картам, превратился в комплексную систему с высокой степенью надежности.

Во Франции объединение кадастра и земельной регистрации не зашло так далеко. Во-первых, французский кадастр не является всеобъемлющим и не поддерживается в такой мере, как в вышеупомянутых странах. Во-вторых, он обладает меньшей юридичес­кой силой и до сих пор является преимущественно фискальным кадастром, не имеющим тесной связи с реестром прав.

В Германии, Австрии, Швейцарии и Нидерландах связь между кадастром и реестром прав на землю чрезвычайно сильна. В этих странах юридические единицы, регистрируемые в реестре зе­мель, полностью соответствуют кадастровым единицам. Благодаря использованию уникальных кадастровых номеров, здесь стало возможным ввести систему регистрации прав собственности, обеспечивающую высокую степень безопасности и надежности.

Совершенно иным путем шло развитие систем регистрации прав на землю в англосаксонских странах. Это не в последнюю очередь было связано с тем, что до недавнего времени в англо­язычном мире был почти неизвестен кадастр. Так, в Великобрита­нии главной целью создания и ведения земельного реестра было, во-первых, содействие развитию отношений в сфере частной соб­ственности на землю и недвижимость, а, во-вторых, — стремле­ние облегчить и упростить систему отношений на рынке земли и недвижимости. При этом занесение документов в реестр недви­жимости служило лишь целям соблюдения очередности, так как фактическое приобретение прав происходит при заключении до­говора и передаче подписанных документов. После этого лицо, приобретающее права, может подать заявление о внесении при­обретенных им прав в реестр, который, однако, имеет чисто декларативный характер. С течением времени на все большей терри­тории Англии регистрация стала обязательной, и как только соб­ственность регистрировалась, государство становилось гарантом права собственности, занесенного в реестр.

Английское право и практика жизни оказали большое влияние на страны Британского доминиона. Тем не менее, в некоторых из них появились свои системы. В частности, в Австралии нашла применение так называемая система Торренса.

Таким образом, кадастр представляет собой особую информационную систему, которая содержит систематизированный свод сведений о земельных участках и связанных с ними объектов недвижимости. В основу земельного кадастра отдельных стран положен либо земельный участок, т. е. часть поверхности земли, на которую распространяются права собственности или пользования; либо подлежащая налогообложению земельная территория, которая на практике может отличаться по размеру от земельного участка, на который распространяются соответствующие права либо территории с определенным режимом землепользования. По мере исторического развития толкование термина «кадастр» становилось все более емким, отражающим суть явления, однако в разных странах трактовалась по-разному, что часто приводило к путанице.

«Кадастр — это, как правило, информационная система, базирующаяся на новейших данных о земельных участках и содержащая сведения о имущественных правах на недвижимость (например, права, ограничения и обязательства). Обычно он содержит геометрическое описание земельных участков, сопряженное с описанием других данных, касающихся сущности прав, владения этими правами или управления ими; и в большинстве случаев — данные о стоимости участка и связанных с ним улучшениях. Его создание может преследовать фискальные цели (например, оценка и справедливое налогообложение), юридические цели (регулирование перехода права собственности на недвижимость); для оказания содействия в управлении земельными ресурсами и использовании земель (например, для планирования и других целей администрирования); для обеспечения устойчивого развития и защиты окружающей среды».

По определению МФГ, под кадастровой (cadastral system) понимают систему, которая «...включает кадастр, регистрацию прав на недвижимость и связанных с ними процессов передачи, разделения и правового оформления земельных участков, что в совокупности часто называют управлением земельными ресурсами». Официально признанное в мире понятие регистрации прав на землю также дано МФГ в 2000 г. Согласно ему: «Регистрация прав на землю представляет собой официальное ведение реестра данных о законно признанных имущественных правах, которое, как правило, является составной частью кадастровой системы. В юридическом смысле между регистрацией документов о переда­че прав на недвижимость и регистрацией права собственности как такового может быть установлено различие. Оно заключается в том, что в первом случае документы, зарегистрированные в реестре, являются доказательством права собственности, тогда как во втором случае сам реестр служит основным доказательством существования права. Регистрация права собственности обычно считается более совершенной регистрационной системой, для внедрения которой требуется больше средств, но которая и обеспечивает в принципе более высокую степень защиты землевладения и получение более надежной информации. Затраты на совершение сделки при регистрации прав в большинстве случаев ниже, чем при регистрации документов, что способствует развитию бо­лее эффективного земельного рынка».