О некоторых вопросах государственно-частного (публично-частного) партнерства1

В ряде развитых и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия государства и частного сектора, обозначаемая обычно термином Public-Private Partnership (PPP) – государственно-частное (публично-частное) партнерство (ГЧП).

В условиях сложной социально-экономической обстановки, дефицита бюджетов в независимых государствах региона, отсутствия или значительного ограничения средств на инвестиции в развитие экономики, решение социальных задач всё чаще поднимаются вопросы об экономической необходимости развития государственно - частного партнерства и передаче государственных задач и функции частному бизнесу.

Еще раз следует подчеркнуть, что в качестве аргумента в пользу передачи государственных функций бизнесу используется термин «экономическая необходимость». На наш взгляд, следует глубже проанализировать эти процессы с точки зрения эффективности решения социальных задач и развития сферы жизнеобеспечения людей, попытаться ответить на вопросы: Будет ли решение социальных задач бизнесом для общества дешевле? Отразится ли это как-то на качестве предоставляемых услуг? Что будет с условиями и размером оплаты сотрудников при передаче государственных функций частному бизнесу? Как повлияет ГЧП на доступ общественности к информации? Что произойдет с контролем над использованием государственных средств? и др.

С этой целью ниже представлен обзор практики реализации проектов ГЧП в странах региона и мира, исследование Норвежского профсоюза муниципальных работников и работников сферы обслуживания («Fagforbundet») о последствиях передачи государственных функций частному сектору.

Определение государственно-частного партнерства (ГЧП).

Следует отметить, что единого определения ГЧП  нет. Однако его суть состоит в том, что частный сектор заменяет государство в тех сферах, которые обычно являются функцией государства. То есть ГЧП – это привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенций.

Спектр мнений о ГЧП варьирует от широкого определения, включающего в себя любое взаимодействие бизнеса и государства, до узкого, в котором речь идет лишь о тех проектах, где взаимодействие имеет долгосрочный характер и основано на софинансировании.

ГЧП – партнерство государства и частного бизнеса в любом виде. Оно включает в себя самые различные формы: от государственного заказа до приватизации. Концессия, аренда и вклады в уставный капитал государственных или частных компаний и приобретение долей государством в этих частных компаниях – промежуточные формы партнерства. В это понятие не входит только то, что государство делает самостоятельно без участия частного бизнеса.

Экономическое партнерство как таковое характеризуется четырьмя признаками: (1) софинансирование, (2) разделение рисков, (3) оформление партнерства специальным договором либо формирование общего капитала (4) ограниченность срока (как правило, или в большинстве случаев).

Субъекты ГЧП: государство в лице федерального и регионального уровней власти и муниципальные органы власти, с одной стороны, и частные лица (физические и юридические), с другой.

Исходя из этого можно дать определение, что государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную (как правило, на определенный срок), предполагающую софинансирование (соинвестирование) и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и (или) муниципалитетами и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями.

Некоторые эксперты понимают под ГЧП только такое взаимодействие, при котором государство привлекает частный бизнес в проекты, важные с социальной точки зрения для региона или страны в целом.

Одна из распространенных форм ГЧП в Великобритании – частная инициатива (PFI – Private Finance Initiative). Суть её заключается в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов.

Компания «КMPG» (одна из крупнейших в мире сетей, оказывающих консалтинговые, аудиторские, консультационные услуги), дала такое определение ГЧП: «Государственная услуга, предлагаемая и/или управляемая частной компанией (или совместно с государством), где риск распределен между частным и государственным секторами»².

На информационном портале, посвященном государственно-частному партнерству в Норвегии (http://www.ops-portalen.net) под ГЧП понимается сотрудничество государственного и частного секторов по проекту или услуге. В рамках такого взаимодействия частный сектор берет большую долю ответственности в связи с развитием и /или эксплуатацией проекта/услуги. Государство описывает задачу, которую предстоит решить, а также требуемые стандарты и качество. В этих рамках частная компания может свободно планировать и осуществлять работу наиболее подходящим образом.

В Модельном законе «О публично-частном партнерстве», принятом Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 41-9) 28 ноября 2014 года дано следующее определение публично-частному партнерству – юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении ресурсов (денежных средств и иного имущества, профессиональных и иных знаний, опыта, навыков и умений) и распределении рисков (в том числе рисков финансирования, строительства, обеспечения доступности или спроса в отношении объекта публично-частного партнерства или соответствующих публичных услуг и связанных с ними рисков) взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных, муниципальных и иных общественно-значимых задач, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.

Здесь используется термин ПЧП, так как такое партнерство используется не только в отношениях государства и бизнеса, но и в отношениях с муниципальными образованиями, которые не являются государственными. Использование термина ПЧП, по всей вероятности, соответствует сложившейся в России и других независимых государствах региона тенденции объединять понятия «государственный» и «муниципальный» в понятие «публичный».

При этом следует подчеркнуть, что в модельном законе ПЧП не рассматривается в широком смысле, подразумевающем различные по своей природе, форме и содержанию виды взаимодействия государства и бизнеса в целях решения социально-экономических задач. Однако в отдельных государствах (например, в России) тенденция расширительного толкования ПЧП является доминирующей.

В статье 3 Федерального закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" даётся следующее определение: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Существует много противоречий и неясностей в отношении концепции ГЧП, поэтому и не существует единого определения ГЧП на все случаи жизни. Анализ понятий ГЧП, приведенных в литературе и в законодательствах ряда стран, позволяет выделить основную черту, свойственную ГЧП во всем мире – распределение обязанностей и рисков и вознаграждение частного партнера за оказание публичных услуг. В этом смысле полная приватизация не является ГЧП, также как и государственный контракт на техническое обслуживание дороги. Каким бы ни было определение, всегда существует довольно большая «серая зона» между тем, что точно относится к публичному, и тем, что точно относится к частному.

Развитие института ГЧП в России началось с принятием в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях», когда на федеральном уровне была создана нормативно-правовая база, позволяющая реализовывать проекты на основе концессионных соглашений. В результате в первые несколько лет был инициирован ряд федеральных проектов, в том числе : проект строительства и эксплуатации первого участка трассы Москва- Санкт- Петербург и проект строительства и эксплуатации нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва-Минск.

Однако следует отметить, что в тот период механизм, отраженный в Законе о концессионных соглашениях практически не был востребован. Количество инициированных и вступивших в стадию реализации проектов было крайне незначительным. Кроме того единичные успешные проекты реализовывались, во-первых, на федеральном уровне, а во-вторых, с весьма большой финансовой поддержкой государства, отсутствие которой повлекло бы невозможность привлечения частных инвесторов к реализации данных проектов. Таким образом, механизм концессионных соглашений в первые годы своего существования в России не обеспечивал привлекательность проектов для инвесторов и финансировавших организаций. Он имел массу недоработок.

В отсутствие совершенной нормативной базы ГЧП на федеральном уровне стало активно развиваться законодательство субъектов РФ в сфере ГЧП. Первый региональный закон был принят Санкт - Петербургом в 2006 г. и установил возможность реализации проектов на основе неконцессионных моделей путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве

Если концессионный механизм предусматривал возможность применения только одной модели, основанной на праве собственности публичного субъекта на объект концессионного соглашения, то проекты, реализуемые на основе соглашений о ГЧП, могли быть структурированы на основе различных моделей, предусматривающих право частной собственности на объект соглашения о ГЧП.

На основании регионального законодательства были запущены такие проекты как: проект реконструкции и эксплуатации аэропорта «Пулково»; проект строительства и эксплуатации на платной основе автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»; проект строительства и эксплуатации завода по переработке твердых бытовых отходов в Левашово.

В настоящее время в большинстве субъектов РФ приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве. Однако массовая практика применения регионального законодательства в сфере ГЧП в большинстве субъектов отсутствует, в том числе и в связи высокими правовыми рисками в отсутствие надлежащего правового регулирования на федеральном уровне.

Большие правовые риски применения регионального законодательства в сфере ГЧП и невозможность активного применения Закона РФ о концессионных соглашениях повлекло развитие нормативной базы в сфере ГЧП в двух направлениях.

Во-первых, за 2012-2014 гг. был существенно усовершенствован Закон РФ о концессионных соглашениях. Принятые поправки к Закону, прежде всего, расширяли сферу применения концессионной модели за счет возможности установления платы концедента, обеспечивающей возмещение инвестиционных и эксплуатационных расходов концессионера за счет концедента в течение срока действия концессионного соглашения (в 2012 г. – для автодорожных проектов, а в 2014 г. – для всех остальных объектов). Это позволило обеспечить инвестиционную привлекательность тех проектов, где отсутствует или недостаточен внешний источник доходов. Также были внесены изменения, обеспечивающие определенный комфорт для финансирующих организаций (право на вмешательство и т.д.). Поправки касались: частной инициативы, то есть заинтересованные инвесторы сами могли предлагать государству проекты для реализации, на стороне концендента могли выступать несколько инвесторов; концессионные соглашения могли заключаться в отношении нескольких объектов; после окончания срока действия соглашения объекты могли выкупаться; были сняты ограничения на установление платы концедента (т.е. вознаграждения в адрес частного партнера – концессионера). Всё это делалось для большей привлекательности концессионного механизма.

Во-вторых, в 2012 г. параллельно с изменениями в Закон о концессионных соглашениях началась разработка федерального закона о ГЧП. Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ...» был принят 13 июля 2015 года. Основные положения этого Закона вступили в силу с 1 января 2016 года.

Примеров использования совместного партнерства уже немало. Так, Государственная компания «Автодор» организовала конкурс на право строительства и эксплуатацию 3-его, 4-ого и 5-ого пусковых комплексов ЦКАД (Центральная кольцевая автодорога Московской области), а также новых участков автодорог М-3 «Украина» и М-11 «Москва-Санкт-Петербург». В 2013 г. вступил в стадию реализации первый региональный концессионный проект строительства и эксплуатации на платной основе мостовых переходов через реку Кама и реку Буй у города Камбарка на автодороге Ижевск-Сарапул-Камбарка – на границе Республик Башкортостан и Удмуртской Республики.

В 2014 г. было инициировано и вступило в стадию реализации большое количество муниципальных и региональных проектов в сфере ЖКХ. В 2014-2015 годах были запущены десятки проектов ГЧП в регионах РФ в здравоохранении, медицине, жилищно-коммунальном обслуживании, социальной инфраструктуре.

Так, 4 марта 2015 г. были подписаны концессионные соглашения о создании и эксплуатации онкорадиологических диспансеров в г. Балашихе и г. Подольске Московской области. Указанные проекты – одни из первых крупных российских концессий в сфере медицины. Концедентом по ним выступила Московская область. Предполагается, что концессионеры по проектам осуществят создание двух современных онкорадиологических диспансеров в Московской области полностью за счет собственного и привлеченного финансирования (около 4 млрд. руб.). При этом окупаемость проекта будет достигнута путем оказания услуг населению и получения платежей из территориального фонда обязательного медицинского страхования Московской области. Концендент также предоставил концессионеру гарантии того, что в случае недостаточного потока пациентов и в ряде иных случаев, при которых проект перестанет окупаться, расходы и неполученные доходы концессионера будут компенсированы за счет прямого субсидирования от государства.

Также в 2014-2015 гг. в ряде субъектов РФ были инициированы конкурсные процедуры в целях отбора частного партнера для создания единых систем обращения с отходами производства (сбор, вывоз, захоронение, утилизация, переработка) и потребления.

По различным оценкам в настоящее время в России идет реализация нескольких сот проектов ПЧП.

Следует отметить, что в отдельных отраслях профсоюзы выступили против применения ГЧП. Массово такие протесты выразили организации российского профсоюза работников жизнеобеспечения в отношении передачи в концессию предприятий водоканала, поскольку во многих случаях работа этих предприятий ухудшилась, выросли тарифы для населения, значительно сокращен персонал, ухудшились условия труда.

Так, в Воронежской области водоканал в концессии примерно с 2013 года. Когда заключался договор о передаче предприятия в концессию, оговаривалось, что фирма-концессионер должна серьезно инвестировать в развитие водопровода и очистных сооружений. До сих пор ничего не было сделано. Имеются только обращения на имя губернатора и мэра с просьбой отложить перечисление средств в областной бюджет. При этом более чем на 30% сократилась численность работников на предприятии. У людей серьезно ухудшились условия труда, упали зарплаты.

Несколько лет назад Калужский водоканал сдали в аренду частной фирме в расчете на то, что бизнес подойдет к его эксплуатации как-то более по-хозяйски. Видимо, у каждого был свой интерес: городская администрация решила не заниматься напрямую проблемами водоканала, скинув это на плечи частников, а те подумали, что им не столько важно заниматься водой, сколько необходимо стричь с предприятия прибыль. Пострадавшими в итоге оказались жители города. По сути, нормальной эксплуатацией, своевременной починкой, а тем более обновлением хотя бы отдельных частей городского водопровода никто не занимался. Все становилось хуже и хуже. В конце концов администрация была вынуждена разорвать с частниками все контракты, выплатить многомиллионную неустойку и вернуть водоканал себе, сделав из него государственное предприятие.

Желание правительства Орловской области передать в эксплуатацию частной фирме муниципальное предприятие “Орелводоканал” вызвало резкую критику со стороны Орловской областной организации профсоюза работников жизнеобеспечения. Городские власти объясняют необходимость концессии нехваткой собственных средств предприятия “на стратегические задачи по развитию ЖКХ”. Позицию обкома профсоюза полностью поддержали в Федерации профсоюзов Орловской области, и в феврале т.г. президиум регионального объединения единогласно принял заявление по этому вопросу. В нем отмечалось: “Концессия для ЖКХ - это даже не скрытая приватизация, а банальный отжим из коммунальных предприятий всего, что только возможно, с последующим возвращением разоренного предприятия муниципалитету, региону. В результате подобного инвестирования город Орел, все его жители, скорее всего, получат увеличение тарифов и количества аварий на трубопроводах, а в итоге - разоренное предприятие, которое сейчас работает достаточно стабильно и устойчиво”.

Печальный опыт передачи предприятий водоканала в концессию отмечается также в Волгограде, Архангельске, других городах России - везде, где присутствовала так называемая концессия.

В этих государствах отсутствуют примеры проектов, которые можно было бы назвать проектами ГЧП. В Азербайджане и Армении отсутствует и какое-либо законодательство о ГЧП. Здесь в ряде случаев можно говорить о государственном заказе на оказание услуг или аренду.

В Республике 26 января 2014 г. вступил в силу Закон РБ «О концессиях», а 30 декабря 2015 г. принят Закон РБ «О государственно-частном партнерстве».

В конце 2015 года в Беларуси была завершена реализация программы технической помощи ЕС/ПРООН «Укрепление национального потенциала в области применения механизмов государственно-частного партнерства в Республике Беларусь». Советом Министров РБ в целях координации вопросов долгосрочного развития инфраструктурных объектов, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, создан Межведомственный инфраструктурный координационный совет, который является постоянно действующим коллегиальным органом. В структуре Научно-исследовательского экономического института Министерства экономики РБ создано специальное структурное подразделение «Центр государственно-частного партнерства», которое призвано оказывать консультационную и методическую поддержку органам государственного управления в реализации инфраструктурных проектов, заниматься продвижением ГЧП в республике, а также взаимодействовать с Межведомственным инфраструктурным координационным советом по вопросам стратегии развития ГЧП и формирования Национального инфраструктурного плана.

Инициирована также подготовка ряда пилотных проектов ПЧП, в том числе с участием международных институтов развития.

В Республике Казахстан принята и совершенствуется нормативная база по ГЧП, реализуются проекты в различных сферах: строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Станция Шар-Усть-Каменогорск»; строительство межрегиональной линии электропередач «Северный Казахстан - Актюбинская область»; строительство пассажирского терминала в аэропорте города Актау; строительство газотурбинной электростанции в городе Кандыагаш Актюбинской области; строительство железнодорожного участка Ералиево-Курык; строительство и эксплуатация комплекса детских садов в городе Караганда.

Ведется подготовка проектов: строительства и эксплуатации большой Алматинской кольцевой автодороги БАКАД); расширения Актауского международного морского торгового порта в северном направлении; реконструкции и эксплуатации автомобильного участка «Астана-Темертау» и иных проектов.
Молдова

В республике в настоящее время запущены следующие проекты на основе ГЧП (в частности концессий): Радиологического центра при Республиканской клинической больнице; расширения и эксплуатации Кишиневского аэропорта; развития Бельцкого международного аэропорта и др.

В республике реализуется проект ГЧП «Памир Энерджи» по строительству частной ГЭС на Памире на основании концессионного соглашения и гарантированного обеспечения электроэнергией населения области. Концессионное соглашение было заключено между Правительством Таджикистана, AKFED, IFC и Швейцарским агентством по международному развитию и подписано еще в 1997 году.

По информации Министерства экономического развития и торговли Украины по состоянию на конец 2014 г. на основании ГЧП осуществлялись 243 проекта (210 договоров концессии, 33 договора о совместной деятельности). Они реализовались в следующих сферах: переработка бытовых отходов (116 проектов или 47% от заключенных соглашений); водоснабжение и водоотведение (79 проектов или 32,5% от заключенных соглашений); транспортные проекты (в основном дорожное строительство в небольших населенных пунктах) (17 проектов или 7% от всех заключенных соглашений); теплоснабжение (7 проектов – 3%); электроэнергетика (в основном нетрадиционные источники энергии (5 проектов или 2,1%); другие (туризм, управление недвижимостью, оросительные системы) (около 7%).

В основном все проекты ГЧП (концессионные) реализовывались в отношении объектов коммунальной собственности. Лишь 7 договоров концессии и 15 договоров о совместной деятельности были заключены по отношению к объектам, находящимся в государственной собственности. Среди них: шахты Свердловскантрацит и Ровенькиантрацит, один – по производству электрической и тепловой энергии (Теплоэлетроцентраль-2 «Эсхар»), две – ветроэлектростанции (Новоазовская и Сивашская) два туристических объекта (замки в Львовской области). В настоящее время несколько из этих проектов приостановлено (шахты), несколько соглашений расторгнуты.

Практика показывает, что в большинстве независимых государств региона потенциал развития государственно-частного предпринимательства не так уж активно реализовывается. При этом преобладают упрощенные взгляды на ГЧП как на форму привлечения денежных средств государства, а также участия бизнеса в решении государственных проблем преимущественно за счет бюджетных средств.

В 2004 году Европейская комиссия выпустила отчет о ГЧП, целью которого являлось «содействие развитию государственного частного партнерства в целях поощрения эффективной конкуренции на базе четких правовых принципов. Европейским союзом был создан Европейский экспертный центр ГЧП (European PPP Expertice Center (EPEC). Этот Центр совместно с Европейским инвестиционным банком были призваны «анализировать информацию и передовой опыт, который может быть полезен для европейских государственных рабочих групп по ГЧП и оказания поддержки странам-членам в создании проектов ГЧП».

В странах ЕС с 1990 по 2009 гг. было заключено свыше 1300 контрактов ГЧП общей стоимости свыше 250 миллиардов евро. Причем в Великобритании было реализовано примерно две трети всех европейских проектов ГЧП, которые составляют более половины общей стоимости всех реализованных проектов. Испания занимает второе место – 10%, Далее следует Франция (5,1%), Германия (4,9%) и Португалия (3,1%). В Дании, Швеции и Финляндии доля проектов ГЧП составляет 0,1%.

Доля Великобритании в общей стоимости контрактов составляет 52,5%, Испании 11,4%, Португалии 7,0% и Германии 4,1%. На Финляндию и Швецию приходится по 0,2%, а доля Дании не доходит даже до одной тысячной процента. Из новых стран ЕС самая большая доля контрактов приходится на Венгрию 0,7%, а доля общей стоимости составляет 2,3%.

За этот же период доля Италии от общего количества контрактов составила 2,3% и 3,3 % от общей стоимости.

Распределение проектов ГЧП по отраслям в Великобритании имеет одно существенное отличие от других стран. В Великобритании самая большая доля проектов приходится на образование – 27%, за образованием следует здравоохранение - 25%. Причиной этому являются крупномасштабные проекты – строительство новых школ и больниц. Несмотря на такой крупный проект, как строительство лондонского метрополитена, на транспортную отрасли приходится всего лишь 17 %. В течение последних лет значительная часть проектов была реализована в сфере обороны.

В остальных странах ЕС большая часть контрактов была заключена в транспортной отрасли. Свыше 80% стоимости контрактов приходится на транспорт. Строительство новых автомобильных дорог составляет основную часть всех проектов. После 2000 г. на строительство новых автомобильных дорог приходится 80% стоимости контрактов ГЧП. Доля контрактов в здравоохранении и образовании в последнее время увеличилась, но в остальных странах ЕС контракты в этих сферах играют меньшую роль, чем в Великобритании.

Инвестиции в проекты ГЧП составляют менее одного процента ВВП ЕС и очень небольшую часть всех государственных инвестиций. Основным все-таки везде остается кредитное финансирование. Даже в Великобритании, где самый высокий процент проектов ГЧП, их доля составляет 10-15% инвестиций государства.

Норвежский профсоюз муниципальных работников и работников сферы обслуживания («Fagforbundet») заказал исследование по практике государственно-частного партнерства и последствиях применения этой формы сотрудничества в странах Европы и мира, которое выявило следующее.

Практика стран уже достаточно давно использующих систему государственно-частного партнерства показала, что наряду с рядом преимуществ³, имеются очень большие риски и негативные последствия.

Во-первых, использование любых форм ГЧП влечет за собой более высокие финансовые затраты, чем в случаях с традиционными контрактами. Это связано с тем, что из-за более высокого риска стоимость финансирования для частного заемщика выше, чем для государства. Частному заемщику также необходимо иметь определенную сумму в качестве первоначального взноса для получения кредита. Прибыль с первоначального капитала должны быть выше процентной ставки по кредиту. Подрядчик должен заморозить капитал на 25 летний срок (обычная продолжительность ГЧП контрактов). За это следует выплачивать вознаграждение. Поэтому дополнительные расходы на финансирование, как правило, составляют до двух процентов ежегодно в течение всего срока действия контракта.

Проведенный анализ показал, что транцакцизные издержки, рассчитанные на базе накопленного опыта составляют 1,5-3% от суммы контрактов при использовании механизма ГЧП и 0,1-1% при традиционных контрактах.

Для некоторых компаний государственно-частное партнерство проложило дорогу к новому прибыльному рынку. Согласно анализу компании «Standard & Poors» стоимость акций 75 самых крупных компаний мира, инвестирующих в инфраструктуру – основную составляющую контрактов ГЧП - выросла более чем на 250% за период 2002-2007 гг. В то время как средний показатель на глобальном уровне для всех крупных компаний был ниже 100% за этот же период времени .(PSIRU. 2008)

В Канаде государственный аудит в Онтарио подверг критике первый проект ГЧП строительства больницы и установил, что проект обошелся бы на 50 млн. канадских долларов дешевле, если бы больницу построили власти провинции традиционным способом без привлечения частного партнера.

В августе 2010 г. радио ВВС сообщило, что первоначальные строительные расходы для 103 больниц в Великобритании, которые были построены по схеме ГЧП, в рамках которого частная компания финансирует строительство, а государство возвращает долг в течение 25-45 лет, составили 11,3 млрд. фунтов стерлингов. Когда срок последнего контракта истечет в 2048 г., Национальная служба здравоохранения (NHS) выплатит 65,1 миллиардов фунтов стерлингов или в шесть раз больше, если включить расходы на техническое обслуживание, уборку и питание.

Министерство здравоохранения Великобритании посчитало, что эксплуатация больниц, построенных по модели ГЧП, обходится на 12% дороже, чем больниц, построенных за счет государства.

Во-вторых, Британская медицинская ассоциация (ВМА) отметила еще один отрицательный аспект в использовании модели ГЧП. Они указывают на то, что в течение срока действия контракта, который действует до 45 лет, в медицине происходят большие изменения, быстрое развитие, в то время как Национальная служба здравоохранения будет связана контрактами, заключенными в 90-х и начале 2000-х годов. И в то время, кода правительство сокращает расходы государственного бюджета выплаты по контрактам ГЧП гарантированно продолжаются. То есть сокращать приходится персонал и экономить на лечении пациентов.

В-третьих, зачастую имеет место и нарушение оговоренных сроков реализации программ по модели ГЧП. Так в 2004 году Министерство образования Великобритании начало реализацию плана строительства новых школ по модели ГЧП («Программа строительства школ для будущего») Общая стоимость программы составляла 52-55 млрд. фунтов стерлингов. К декабрю 2008 г. планировалось построить 200 новых школ. В действительности было построено лишь 42. Позднее новое британское правительство в мае 2010 г. приостановило финансирование этой программы.

В-четвертых, велики риски некачественного выполнения работ, предоставления услуг, что сказывается на качестве жизни населения.

В-пятых, практика также показывает, что государство при ГЧП рискует тем, что частный партнер может быть объявлен банкротом или по каким-либо другим причинам будет не в состоянии выполнить условия контракта. Все это может привести к дополнительным крупным затратам.

Так, в 2003 г. были подписаны контракты с двумя компаниями на модернизацию лондонского метрополитена (London Underground Limited). Работы должны были завершиться к Олимпийским играм в 2012 году. Общая сумма контрактов составляла 15,7 млрд. фунтов стерлингов и должна была бы быть погашена в течение 30 лет. Это был самый крупный контракт ГЧП, подписанный в Великобритании и составлял 1/6 часть от общей суммы таких контрактов. В 2007 г. один из двух партнеров ГЧП - международный консорциум «Metronet» был признан банкротом. В результате банкротства лондонскому метрополитену пришлось взять на себя оплату 95% долгов компании, которые обошлись государству в 1,7 млрд. фунтов стерлингов. В мае 2010 г. принято решение о покупке другого партнера по контракту ГЧП, компании «Tube Lines», для того, чтобы метрополитен Лондона снова перешел в полную государственную собственность. Это приобретение обошлось в 310 млн. фунтов стерлингов. «Колоссальная трата денег»,- так оценил это решение мэр Лондона и член Консервативной партии.

В связи с банкротством компании «Metronet» Счетной палатой Великобритании был разработан отчет «Фиаско Metronet». Кроме того, был составлен отдельный парламентский отчет, который подверг эти соглашения жесткой критике. Риск по проекту, оговоренный в контрактах с компанией «Metronet», был слишком занижен и компании удалось ограничить свою ответственность суммой в 70 млн. фунтов стерлингов. То есть в данном случае риск по проекту не был переложен на частный сектор, наоборот, в данном случае риск несло государство, поэтому большая часть расходов легла на плечи налогоплательщиков и пассажиров. Отчет содержит предупреждение правительству против заключения подобных соглашений в будущем. В нем отмечается, что частный сектор никогда не будет брать на себя большой риск без должного вознаграждения.

Австралия широко использовала ГЧП при строительстве и реконструкции автомобильных дорог. При этом ГЧП компании получали инвестиционные средства обратно непосредственно через плату за использование дорог. Как отмечалось в газете «The Australian»: «Суровая правда заключается в том, что большинство частных компаний, которые осуществляют взимание дорожных сборов, находятся в полном хаосе».

В США механизм ГЧП применяется лишь в очень ограниченных размерах. В Техасе после массовых протестов пришлось отказаться от автодорожного проекта стоимостью 183 млн. долларов. Мнение законодательного собрания Техаса сильно разделилось относительно ценности этого проекта.

В январе 2009 г. директор Международного научно-исследовательского отдела коммунальных услуг при Бизнес-школе Университета Гринвича Д. Холл выпустил статью «Кризис ГЧП», которая завершается выводом о том, что «самым простым способом является строительство государственной инфраструктуры традиционным способом, то есть государство обеспечивает финансирование, заключает контракты на строительные работы и отвечает за эксплуатацию самостоятельно либо заключат договор о подряде… Традиционные контракты можно заключать и проще и быстрее, чем контракты ГЧП: попытка сохранить ГЧП в качестве основного метода финансирования может привести к замедлению осуществления проектов. Поэтому строительство государственной инфраструктуры можно осуществить без использования механизма ГЧП».

Даже Международный валютный фонд (МВФ) предупреждает правительства стран, чтобы они не завышали реальную стоимость передачи рисков: «возможно, что правительство переоценивает риск и переплачивает частному сектору за переложение рисков. Это увеличивает стоимость ГЧП по сравнению с прямыми государственными инвестициями».⁴

Таким образом, проведенное исследование позволило автору сделать вывод, что государственно-частное партнерство – это невыгодно и неэффективно. Такое название было дано и отчету.

Учитывая, что в большинстве независимых государств региона все чаще звучат предложения об ускорении развития ГЧП, профсоюзам необходимо определиться со своим отношением к этой форме сотрудничества государства и бизнеса, реально представлять преимущества и недостатки этой формы.

Рассуждая о мотивации государства к участию в ГЧП, можно указать на несколько причин: 1) желание привлечь частный капитал в решение масштабных и социально значимых задач, увеличив, таким образом финансирование этих проектов; 2) стремление повысить эффективность государственных расходов и управления данными объектами за счет компетенций частного бизнеса.

Однако помимо указанного ряд экспертов, подчеркивающих высокую степень коррупционности сегодняшних взаимодействий между государством и бизнесом, отмечают, что мотивацией государства является получение личной выгоды чиновниками от управления денежным потоками по проектам, захват собственности или принуждение бизнеса к участию в невыгодных для бизнеса проектах. Для чиновников и всех инсайдеров создается продуктивное поле для недобросовестного поведения, для захвата собственности, для извлечения какой-то ренты из потоков и т.д. С этой точки зрения очень сложно в этой ситуации оказаться, с одной стороны, не запятнанным, с другой стороны, при этом что-то решающим.

Не следует забывать, что ГЧП – это взаимоотношение по поводу государственной собственности. Что бизнес интересует? Понятно: появление новых сегментов, секторов, расширение ресурсной базы, доступ к новым имущественным правам.

Кроме этого, эксперты полагают, что на сегодняшний день больший интерес к ГЧП представителей бизнеса связан с возможностью доступа к долгосрочному гарантированному финансированию, минимизации части рисков. Участие в ГЧП предполагает, что бизнес получит прибыль с более высокой гарантией. Государство может создать условия, и бизнес будет зарабатывать, может быть, не очень большие, но понятные деньги, причем длительный период времени.

Важно отделять ГЧП от социальной ответственности бизнеса и подобных им форм, поскольку в ГЧП речь идет не о благотворительности, а об участии бизнеса в совместных проектах с государством на коммерческой основе.

Заинтересованность бизнеса в участии в проектах ГЧП проявляется также в том, что: частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, ей не принадлежащие, часто - на льготных условиях; вкладывая инвестиции, предприниматель имеет достаточные гарантии их возврата, поскольку государство как его партнер несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-газо- теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета оператору при условии улучшения им качества обслуживания; частная компания, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса во время действия срока контракта с государством.

Нельзя забывать, что бизнес независимых государств региона стремится ещё при этом интернационализироваться, выйти за границу, тут без поддержки государства уже никак не обойтись.

Можно также сказать о том, что компании готовы идти на взаимодействие с государством даже в том случае, если для них проект не представляет непосредственной экономической выгоды, но дает возможность использовать возникающий в рамках взаимодействия по такому проекту административный ресурс в других областях их деятельности. ГЧП в данном случае превращается в своего рода их «социальную ответственность», бремя которой они готовы нести в обмен на привилегии от государства в других областях, возможность «решить свои проблемы». Подобная мотивация не вписывается в классические представления о том, как должно быть организовано государственно-частное партнерство, поскольку вместо четкого распределения рисков и затрат в рамках конкретного проекта взаимодействие выводится в сферу неформальных взаимоотношений и личных договоренностей. Но данная мотивация может рассматриваться скорее как препятствующая развитию ГЧП.